김이탁

미국 연방주택도시부(HUD) 파견

전 중앙토지수용위원회 상임위원

전 대통령비서실 경제수석실 국토교통비서관

윤석열 정부의 국정과제,

1기 신도시에서 10만 채 이상 주택을 신규 공급

국토교통부(이하 ‘국토부’)는 지난 2월 7일 1기 신도시를 정비하기 위해 ‘노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법’(이하 ‘노후계획도시정비특별법’)의 주요 골자를 확정했다고 알렸다. 이날 원희룡 국토부 장관은 “공약과 국정과제가 차질없이 이행될 수 있도록 특별법 발의 이후에도 국회와 긴밀히 협조해 조속히 통과될 수 있도록 하겠다”고 밝혔다.

2022년 1월 6일 “1기 신도시 용적률을 상향해 주택을 10만 호 이상 추가로 공급”하는 내용으로 ‘신도시 재정비’를 대통령 정책공약으로 발표했으며, 같은 해 5월 4일 “1기신도시특별법 제정으로 10만 채 이상 공급을 하겠다”고 인수위 국정과제로 발표했다. 그리고 2022년 6월 경기도지사 선거공약에서도 1기신도시특별법의 조속한 제정을 선거공약으로 발표했으며, 이어 그해 10월 11일 국토부는 “1기 신도시 재정비를 위한 선도지구를 2024년까지 지정하겠다”고 밝혔다.

1기 신도시는 30여 만 호 주택을 공급한 사업

1기 신도시는 노태우 정부에서 집값 안정과 주택난 해결을 위해 서울 근교에 건설한 신도시이다. 경기도 성남시의 분당신도시, 고양시의 일산신도시, 군포시의 산본신도시, 부천시의 중동신도시, 안양시의 평촌신도시 등 5곳을 말하며, 신도시 건설 발표 당시 계획으로 분당에서 주택 9만 7,600호, 일산 6만 9,000호, 평촌 4만 2,000호, 산본 4만 2,000호, 중동 4만 1,400호 등 약 30만 호의 주택을 공급한 사업이다. 1기 신도시 사업은 공공이 토지를 수용하여 개발하는 공공개발 방식사업으로 속전속결로 추진해1989년에 건설계획을 발표하고 1992년부터 본격적으로 입주가 시작됐다.

가칭 “노후계획도시정비특별법” 주요 내용

국토부는 지난해 5월부터 ‘1기 신도시 정비 민관합동 TF’를 운영하고 있으며, 지난 11월 연구용역에 착수해 지난 2월 7일 특별법 주요골자를 공개했다. 이에 따라 법안에는 특별법 적용대상, 1기 신도시정비 기본방침 및 기본계획 수립 등 사업추진절차, 특별정비구역 특례 및 지원, 단일사업시행자 및 총괄사업관리자 제도, 개발 초과이익환수, 이주대책 추진 및 지원 등이 담겼다.

사업추진 절차로 국토부가 1기 신도시정비에 대한 가이드라인인 ‘노후계획도시정비기본방침(기본방침)’을 수립하고, 이와 투트랙으로 국토부가 수립하는 기본방침을 가이드라인으로 모든 지자체는 세부계획인‘노후계획도시정비기본계획(기본계획)’을 함께 수립하겠다고 밝혔다. 시장·군수가 수립하는 기본계획은 특정 노후 계획도시의 공간적 범위, 해당 지역 내 특별정비(예정)구역 및 선도지구 지정계획, 기반시설 확충 및 특례적용 세부계획 등이 담긴다. 이는 시장·군수가 수립한 후 도지사가 승인(도지사는 국토부장관과 협의)을 받아 최종 확정된다. 특별시/광역시/특별자치시/특별자치도는 시장과 도지사가 국토부장관과 협의하여 수립한다.

기본계획이 확정되면 시장·군수 등은 ‘노후계획도시특별정비구역’(이하 ‘특별정비구역’)을 지정할 수 있다. 특별정비구역은 대규모 블록 단위 통합정비, 역세권 복합고밀개발, 광역교통시설 등 기반시설 확충, 이주단지 조성 등을 할 수 있으며, 용적률 300%에서 최대 500%의 고밀개발사업 구역으로 볼 수 있다. 특별정비구역이 지정되면 특별정비계획을 수립해야 하는데, 특별정비계획 수립도 원칙적으로 주민이나 재정비 조합이 아닌 시장·군수 등이 주도하도록 하고 있다. 지난해 10월 국토부에서 국토부장관-지자체장(1기신도시 시장) 간담회 등을 통해 2024년까지 지정하겠다고 발표한 ‘선도지구’도 시장·군수가 특별정비계획 수립대상 지역으로 지정하겠다고 밝혔다.

1기 신도시 아파트와 전국 20년 이상 노후 아파트와의

형평성 문제 내재

1기 신도시 27.3만 호, 전국 497.4만 호(30년 이상 112만 호)

2020 인구주택총조사(통계청)에 따르면 전국 아파트 1,166만 2,000호 중 20년 이상 된 노후 아파트는 497만 4,000호(42.7%)이고 30년 이상 노후 아파트는 112만 호(9.6%)이다.

반면에 1기 신도시 아파트는 전체 36.5만 호 중에서 30년이상 노후 아파트 1.46만 호(4.0%), 20년 이상~30년 미만 25.8만 호(70.7%), 20년 미만이 9.27만 호(25.4%)로 조사됐다(2021년 공동주택관리정보시스템).

1기 신도시(36.5만 호)에서 5년 내에 10만 호

추가 공급 내용 구체적으로 제시

1기 신도시 아파트에 추가해 10만 호를 윤석열 정부 5년안에 공급하려면 1기 신도시 아파트의 74% 이상을 차지하는 20년 이상 아파트가 ‘노후계획도시정비특별법’ 적용 대상이 돼야 할 것으로 예상(20년 미만 아파트도 포함 가능)된다. 2024년까지 특별정비구역 선도지구 지정을 포함해서 기본계획 수립, 특별정비구역 지정, 특별정비계획 수립 이후에 도시및주거환경정비법(도정법)상의 절차를 따라야 한다면 공사 착공 전 단계인 관리처분인가가 가능해야 하기 때문이다.

시장에게 과도한 권한 집중, 권한남용과 배임 우려

초과이익 환수와 회계관리 방식 불투명, ‘노후계획도시개발자금 계정’ 추가

국토부에서 발표한 특별법 내용에 따르면 노후계획도시정비기본계획 수립권, 특별정비(예정)구역 및 선도지역 지정권, 특별정비계획 수립권이 모두 시장의 권한이고, 재건축안전진단 면제 또는 완화, 용적률 상향 및 용도지역 변경((2종→3종 준주거, 300%~최대500%), 입지규제최소구역 등특례부여 권한까지 집중돼 있다. 이러한 파격적인 특례를 시장이 사업시행자에게 부여하면서 초과이익 환수권도 시장에게 주어져 있다. 특별법 내용에는 개발초과이익 발생하면 적정 수준의 개발이익을 공공임대 또는 공공분양주택, 기반시설, 기여금 등으로 기부채납하는 방식으로 부과할 수 있는 근거만을 규정하고 있을 뿐, 발생한 초과 개발이익과 환수규모 등을 투명하게 관리하고 검증할 수 있는 제도적 보완이 필요하다.

갈등관리 대책과 주민참여 프로세스 강화

국토부도 광역적으로 정비하다 보면 여러 가지 이해조정 문제가 쉽지 않다는 것을 인정하면서 특별법에 총괄사업관리자 제도를 두어 기획부터 준공까지 전체적으로 관리자가 조정할 수 있도록 하겠다고 밝혔다. 그러나 4년 임기 시장이 임명한 총괄사업관리자가 수많은 갈등과 이해관계를 조정할 수 있는 독자적인 전문기관의 역할을 할 수 있을지 세심한 검토가 필요하다. 1기 신도시 등 노후 계획도시를 재정비하는 사업은 많은 인내와 깊은 고민이 필요한 사업이다, 국토부에서 밝혔듯이 노후계획도시정비특별법이 국회로 가면 충분한 숙의가 이뤄지기를 기대한다.