1988년 지방자치법 개정은 과거의 지방자치 역사를 뒤집어 놓은 것으로 이루어졌다. 그 이후 2019년 지방자치법 전부개정안이 국회에 제출되었고 현재까지 국회에 계류되어 있다. 거의 30여년 만에 지방자치법의 골간과 포용적 성장(inclusive growth)이라는 비전을 반영한 개정안이 잠자고 있다. 이것이 최근의 중요한 분권적 사안이라고 할 수 있다.
거슬러 올라가면 1991년 지방의회를 구성한 이후 지방자치 30년이라는 세월이 흘러왔고, 1995년 지방자치단체의 장이 선출되어 ‘민선지방자치체제’의 출범을 알린 후 25년이 지났다. 정말 많은 변화가 있었다. 그 평가는 민선 10주년, 20주년 등에 관한 평가에서 수없이 제시되었다. 공통적인 것으로는 풀뿌리 민주주의를 정착시키는데 요구되었던 기회 비용을 많이 지출하였고, 그 결과 지역적 변화와 성장, 주민중심의 행정서비스 제공, 지방공무원들의 의식 및 역량 강화, 지방정책과정에의 주민참여 확충 등 긍정적 평가를 이루어냈다.
그럼에도 불구하고 아직도 중앙집권적 국가운영, 지방재정의 취약성, 주민과 지역공동체가 중심이 되는 지방자치의 근간은 취약한 것으로 문제되고 있다.
지방자치의 구조적 관계에 기반한 성과와 문제점
국가와 지방 간 관계
국가-지방 간 관계는 자치분권을 의미하는 것으로 지방자치의 근간을 뿌리내리게 하는 것이다.
첫째 행정분권이라는 점에서 보면, 아직도 70:30이라는 국가-지방 간 기능배분 비중이 축소되지 않고 있다. 2020년 1월9일에 일명 ‘지방이양일괄법’이 국회를 통과하여 16개 부처 소관 46개 법률의 400개 사무가 지방으로 이양된다. 그러나 약 60.5%가 국가에서 광역자치단체로 이양되고 12.5%만이 국가에서 직접 기초자치단체(인구 100만 이상의 시가 있음에도 불구하고)로 이양되는 것으로 볼 때 보충성의 원칙에 의한 이양은 아직도 요원하다. 특히 지금의 이양의 범위는 과거 정부들이 이양하려고 선별했던 것들을 포함했다는 점에서 그리고 단위사무 위주로 기능단위의 이양이 아니라는 점에서 아쉽다.
둘째 재정 분권 측면에서 보면, 현재 80:20이라는 국세와 지방세 비중이 지방중심으로 전환되기 위해서는 근본적인 변화, 즉 지방세제와 지방재원 연계형의 포괄적 세·재정시스템의 변화가 반드시 필요하다. 30년이 경과되고 있는 지금도 이에 대한 중앙정부의 의지는 빈약한 것으로 판단된다.
셋째 입법 분권 측면에서 보면, 지방자치법 내의 자치입법 한계를 극복하기 위해서는 궁극적으로 헌법개정이 요구된다. 2018년 자치분권 정책이 반영된 ‘대한민국 헌법 개정안’이 발의되었지만 국회 동의 요건인 2/3를 확보하기 어려워 폐기되었다.
반면에 일부 성과도 도출되었다. 국가·사회적 경영 패러다임을 집권과 집중에서 분권과 분산이라는가치로 전환한 점이다. 자치분권의 상징으로 인지되는 제주특별자치도 출범. 지방 분산을 대표하는 세종특별자치시 출범, 자치헌장 및 지방자치의 날 제정, 광역행정의 효율성을 도모한 시·군통합(청주시 및 창원시 등), 지방4대 협의체 탄생 및 분권 노력, 자치분권위원회(지방이양합동심의회→지방이양추진위원회→정부혁신지방분권위원회→지방분권촉진위원회→지방자치발전위원회)의 분권 활동 및 자치분권 종합계획 제시, 인구 100만 이상 대도시의 특례시 전환 예고 등의 성과를 직접 확인할 수 있었다.
지방과 주민 간 관계
지방-주민간 관계는 주민자치를 대표하는 것으로, 주민참여, 주민참정, 주민통제를 의미한다.
첫째 주민의 행정적 참여는 민선지방자치단체장 시스템 이후 보다 많은 참여 장치를 만들어 내었지만 참여자의 속성을 보면 여전히 전문가 주도 및 행정주도로 인하여 참여 폭이 좁다고 평가되고 있다.
둘째 지방선거로 대표되는 주민들의 정치참여 또한 지역분할 정치참여 행태로 인하여, 그리고 일부 지방의회에 대한 신뢰 부족 등으로 인하여 아직도 낮은 투표율을 보이고 있다. 또한 지방선거 실시 이후 재·보궐선거가 급증하고 있어서 선거로 인한 선거 피로도 증가와 과다한 선거비용 지출로 인한 재정 부담이 문제시 되고 있다. 2011년부터 2016년까지 5년간 총 286건의 재보궐 선거가 실시되었는데, 자치단체장 선거 39건, 지방의회의원선거 216건으로 대다수를 차지하고 있다.
셋째 주민감사청구, 주민소송, 주민투표 등과 관련한 직접청구제도를 법적으로 보장하였지만 그 활용도는 눈에 띄게 좋아지지 않고 있다. 주민 중심의 지방자치단체 참여 및 견제와 통제는 아직도 높은 수준에 있다고 보기 어렵다.
그렇지만 기초자치단체의 중선거구제 운영으로 우수한 지역인재가 지방정치에 이입되는 순환구조가 구축되었고, 주민직접참정제도는 여전히 주민들의 참여 유도를 위해 법적 요건들을 완화하는 노력이 계속되고 있다.(현재 국회에 계류 중인 주민감사청구 등) 주민참여예산제와 주민자치회 시범사업 등 읍면동에서 이루지는 주민들의 참여 활동기제들이 확충되는 등의 성과를 보이고 있다.
지방자치단체 내 및 지방자치단체 간 관계
집행기관과 지방의회 간 관계 및 지방공무원의 역량, 그리고 지방자치단체 간 협력 및 갈등관계를 대상으로 한다.
첫째 2018년 실시된 지방선거에서 자치단체장의 정당과 지방의회 다수당의 정당이 동일하게 되는 현상이 나타나고 있어 실질적인 견제 기능이 사라질 위기에 이르러 안타까운 현실이다.
둘째 최근 지방공무원 수의 증가로 지방재정 취약성에 비해 인건비의 비중이 높고(2017년 기준 경기도 K시의 22.16%, 경기데이터드림 참조), 2019년 지방자치단체의 신규채용 공무원 수는 전년도 대비 28.7%(7,368명)가 증가해 양적 팽창을 눈여겨 볼일이다.
셋째 지방자치단체 간 관계인데, 행정협의회 운영 실적이 적고 구속력도 없으며, 조합 및 특별지방자치단체 설치 등의 협력시스템 장치가 활성화되지 못하고 있고, 바다 경계를 둘러싼 매립지 갈등(평택·당진·아산 등) 등이 최종적인 법적 판단을 기다리고 있는 실정이다.
이러함에도 2006년부터 기초지방선거에 중선거구제를 채택하여 군소정당의 인력의 정계진출을 독려하는 제도로 전환되었다. 지방공무원수의 증가현상이 나타나지만 행정안전부가 통제하던 정원기준 제도(개별승인제, 기준정원제, 총정원제, 표준정원제)가 2007년 이후 총액인건비제와 현재의 기준인건비제로 전환되어 재정통제방식으로 완화하는 등의 노력이 있었다. 그리고 경제자유구역청 설치 그리고 지방자치단체 중앙분쟁조정위원회의 적극적 운용 등을 통해 협력 및 갈등 조정을 위한 노력도 보였다. 특히 지방4대협의체와 최근 특례시 설치를 위한 100만 이상 대도시협의체의 적극적 활동으로 인한 법 개정 등의 성과를 보이고 있다.
지방 중심 지방자치 그리고 주민 중심의 생활자치 지향
지난 30년이라는 세월 속에서 풀뿌리 민주주의를 기반으로 하는 지방자치가 성장하였지만 아직도 제도적인 자치에서 벗어나지 못하고 있어 자치분권을 더욱 가속화해야 한다. 최근 지방4대 협의체는 분권으로 다 함께 잘사는 대한민국을 만들어가야 하고, 주민들이 실제로 변화를 체감하고 지역사회의 활력을 되찾을 수 있도록 성과 창출을 해야 한다고 주장하고 있다.
결과적으로 지금부터의 지방자치는 제도적 자치에서 생활중심형 자치로 전환되어야 하고, 동시에 지방자치의 DNA를 바꾸기 위하여 ‘지방주권’과 ‘주민주권’ 강화가 그 핵심적 가치가 되어야 한다. 이를 위해서 자치분권과 관련한 헌법 개정과 현재 국회에 계류 중인 지방자치법 전부개정안의 국회 통과가 무엇보다 중요하다.
향후 적극적으로 검토할 사항
우선 인구소멸에 대한 대응적 조치로 인구가 감소되는 지방자치단체에 대한 기관구성형태를 기관대립형에서 기관통합형으로 변화시키거나, 인근 도시지역과의 행정구역통합을 통한 적정화를 도모하거나, 도가 일부 권한을 처리하는 방식(광역시와 자치구 기능관계 참조)을 채택하는 것이 필요하다.
둘째 주민1인당 지방예산 수혜의 격차가 두드러지는 곳이 자치구와 군에서 나타나는 점을 개선해야한다. 자치구(A광역시 N구 21만 8,000명, 세입결산 4,596억 원, 유사단체 평균 4,034)과 군(B도 J군 2만 6,000명, 세입결산 4,719억 원, 유사단체 평균 4,499억 원)의 인구대비 세입결산액을 보면 약 10배의 차이를 보이고 있다.
복지예산 비중을 약 25%로 본다고 해도 인구1인당 차이는 10배에 달하는 결과이다. 이러한 수혜규모의 격차 해소는 향후 중앙정부의 몫일 것이다.
또한 향후 강력하게 추진되어야 할 것으로 판단되는 것은, 자치경찰제의 시군구 확대 시행 검토, 중앙-지방 협력회의 구성, 광역-기초 간 보조율 개선 등 시군구 재정분권, 시도와 시군구간 교육자치 분담방향 설정, 중앙-광역-기초 간 복지 분담 대타협, 지방교부세율 인상, 제2차/3차의 지방이양일괄법 추진, 지방자치단체의 남북교류협력 지원체계 개선, 정당공천제의 개선, 광역연합제도의 채택, 특별지방행정기관의 재정비 촉진 등이 해당된다.
‘자치분권 종합계획’의 차질 없는 추진과 이를 위한 학계와 시민사회와의 공론화 추진, 지역격차 해소를 위한 균형발전 도모, 지방자치단체의 시민사회와의 공존 및 협력, 주민통제를 기반으로 하는 생활자치의 확대 등이 중요한 과제이다.
이상과 같이 민선지방자치 30년 이후의 자치분권정책을 성숙하고 건강하게 발전시킬 수 있는 전술한 과제들을 ‘지방중심+주민중심’이라는 비전 하에 관리하는 노력이 요구된다.
