자치경찰제의 개념
자치경찰제는 중앙집권화된 일원적 국가경찰제와 대비되는 개념이다. 국가경찰제와 달리 자치경찰제는 지방자치단체(지자체)에 경찰권을 부여하여, 지자체가 자치경찰의 설치·운영에 대해 책임을 지도록 하는 경찰체제를 말한다. 이러한 개념정의에도 자치경찰제는 어떻게 디자인되느냐에 따라 매우 다양한 모습으로 나타난다. 예컨대 현행 국가경찰조직을 그대로 유지하면서 자치경찰을 신설(기초 또는 광역단위)할 것인가, 아니면 현행 국가경찰조직을 분산(기초 또는 광역단위)할 것인가, 자치경찰의 사무와 권한은 어느 정도 인정할 것인가에 따라 다양한 모델을 설계할 수 있다.
이 점에서 자치경찰제는 한 국가에서 어떠한 경찰체제를 선택할 것인가의 문제이기도 하다. 우리나라에서는 광복 직후의 시대적 상황을 감안하여 경찰의 효율성을 우선시한 중앙집권적 국가경찰제를 채택한 이후, 경찰의 중립성·민주성 또는 경찰권 분산 등의 요구가 있을 때마다 자치경찰제 도입에 대한 논의가 있었다.
문재인 정부의 자치경찰제 : 광역단위 자치경찰제
2019년 3월11일 더불어민주당 홍익표 의원이 대표 발의한 ‘경찰법 전부 개정 법률안’에서는 경찰을 국가경찰과 자치경찰로 분리하는 방식의 자치경찰제를 설계하고 있다. 경찰청장에게 집중된 경찰조직을 지역주민과 가까운 광역 지자체로 분산하는 광역단위 자치경찰제 모델이다. 현행 지구대·파출소를 18개 광역시·도에 설치하는 자치경찰로 단계적으로 이관함으로써 국가경찰의 지역적 분산을 기대할 수 있다.
분산되는 사무는 주민의 생활안전·지역교통활동, 공공시설과 지역행사장 등의 지역경비에 관한 사무 등 주민밀착형 치안사무이다. 수사의 경우 성·학교·가정폭력, 음주운전, 교통사고 등 주민기초생활과 밀접한 수사, 자치경찰공무원에 대한 공무수행방해, 지자체 공무원이 행하던 특사경 사무 등에 대한 수사로 제한된다. 그러나 사무 범위에 관계 없이 긴급한 현장성 있는 사건사고에 대해서는 피해자보호·현장보존 및 범인검거가 가능한 초동조치권이 주어진다. 치안의 사각지대를 해소하기 위한 조치다.
자치경찰은 전체 국가경찰의 36%인 4만 3,000명의 경찰로 출발한다. 시행 초기에는 국가경찰의 신분을 유지하고, 이후 (본인의 의사에 따라) 단계적으로 ‘지방 특정직’으로 전환된다. 이처럼 자치경찰이 지자체 소속으로 되면 시·도지사 또는 지역 토호세력 등 지방권력과 유착할 가능성을 배제하기 어렵다. 따라서 시·도지사 및 지역토호세력의 영향으로부터 자치경찰의 중립성을 확보할 수 있도록 시·도지사로부터 독립된 합의체 행정기관인 시·도경찰위원회의 관리·감독을 받게 된다. 시·도경찰위원회는 시·도지사 1명, 시·도의회 2명, 대법원 1명, 국가경찰위원회 1명의 추천 등 총 5명의 위원으로 구성된 합의체 행정기관이다.
시범 운영 중인 제주자치경찰의 시사점
제주도에서는 제주특별법에 근거하여 이미 2006년부터 도지사 소속의 자치경찰이 운영되고 있다. 국가경찰의 분산 없이 도지사 소속의 자치경찰이 신설되었다는 점에서 현 정부의 광역단위 자치경찰제와는 차이가 있다. 그간 제주자치경찰이 수행한 사무는 순찰·예방, 교통관리 등 국가경찰을 보조하는 비범죄 및 단순사무 위주였고, 심지어 음주운전자를 단속할 권한도 주어지지 않아 ‘무늬만 경찰’이라는 비판에 시달렸다. 지난 10여 년 간 제주자치경찰은 국가경찰 등에게 천덕꾸러기나 다름없이 방치되었다.
대통령 소속 자치분권위원회는 2018년 3월부터 국가경찰의 분산에 중점을 둔 광역단위 자치경찰제 도입이라는 국정과제를 본격 논의하였으며, 이를 계기로 국가경찰은 제주자치경찰을 확대 시범 운영하기로 하였다. 국가경찰 260명을 3단계에 걸쳐 제주자치경찰로 파견하고, 국가경찰 소속이었던 3개 지구대와 4개 파출소를 자치경찰로 편입시켰다.
자치경찰은 마침내 함덕자치파출소 등 자치경찰의 일선 조직을 갖추게 되었으며, 경찰활동의 핵심이라고 할 수 있는 112신고사건의 일부(주취자, 교통 불편, 보호조치 등)를 전담 처리하게 되었다. 기존의 자치경찰이 112신고사건을 처리할 수 없었던 것과 비교하면 커다란 진전이다.
자치경찰 확대 시범 운영의 효과는 긍정적이다. 교통사고 사망자는 2018년 82명에서 2019년 66명으로 1년간 19.5% 감소하였다. 경찰력과 지방행정의 결합으로 현장에 대한 진단과 대책(경찰)이 지방재원의 투입(지방행정)으로 이어진 결과이다. 또한 제주도 국가경찰에서는 3개 경찰서로 분산되어 있던 유실물센터를 자치경찰단으로 통합운영함으로써 유실물 반환율을 58%에서 63%(전국 평균 57%)로 개선하는 성과를 거두기도 하였다.
현재 추진 중인 치안센터와 주민센터를 통합한 ‘복합치안센터’의 설치는 주민들에게 행정서비스와 치안서비스를 동시에 제공할 수 있게 된다. 지방행정과 치안행정의 융합으로 주민밀착형 치안서비스 제공에서 시너지 효과를 거둘 수 있는 가능성을 보여주는 사례들이다.
그러나 확대 시범 운영의 한계도 있다. 자치경찰이 주취자 신고를 받고 출동하더라도 폭행 등의 범죄로 확대될 경우 국가경찰이 다시 출동해야 하는 중복 출동 및 그로 인한 경찰력 낭비, 신고출동 지연 문제, 그리고 초동조치권 제한 등의 문제는 그 대표적인 사례이다. 이는 자치경찰에게서 국가경찰의 역할을 기대한 주민들에게 ‘경찰의 온전한 모습’을 보여주지 못하고 있음을 말해준다.
하지만 이러한 한계는 확대 시범 운영이 기존의 제주특별법에 근거하고 있기 때문에 처음부터 예견되었다. 따라서 시범 운영 과정에서 드러난 한계를 빌미로 자치경찰제 그 자체를 부정하려는 시도에 매몰될 것이 아니라, 현재 국회에 계류 중인 법안을 보완하여 보다 완벽한 도입방안을 만드는 계기로 삼아야 한다.
자치경찰제 도입에 따른 변화와 기대 효과
자치경찰제가 도입되더라도 대한민국의 치안에는 변화가 없다. 자치경찰제의 도입은 국가경찰에게 지역별로 복잡 다양한 지역 치안에서 벗어나 국가적 치안에 집중하게 한다는 것을 의미한다. 즉 지역경찰의 거버넌스가 국가에서 지자체로 전환되는 것이다.
지역 치안은 그 지역을 잘 아는 자치경찰에게 맡기고, 국가적 치안은 국가경찰로 하여금 집중하게 하는 것이므로 치안 그 자체에 변화가 없다. 오히려 치안활동에서 각자의 역할에 맡도록 책임과 권한을 일치시키는 것이므로 다음의 효과를 기대할 수 있다.
첫째, 지역마다 다른 지역주민의 치안수요를 반영하고, 지역별로 다양한 치안환경에 유연하게 대응할 수 있다. 예컨대 경찰청장이 교통단속 테마를 안전띠로 정하면 전국의 경찰은 획일적으로 따라갈 수밖에 없다. 반면 자치경찰은 관할 지역에서 신호위반이 더 문제라면 자율적으로 신호위반을 단속 테마로 정할 수 있다. 전국적으로 획일적인 치안활동에서 벗어나 지역적 특성에 적합한 치안을 자율적·창의적으로 수행할 수 있다. 경찰활동의 대상이 ‘국가 또는 중앙정부’에서 ‘시민’으로 자연스럽게 이동하게 된다.
둘째, 지방행정과 치안행정을 연계할 수 있다. 치안활동에 지자체의 인프라와 인적·물적 자원을 활용함으로써 지역안전에 대한 종합적 대응이 가능하다. 지자체와 경찰이 각자 투입하는 자원과 예산의 중복을 피할 수 있다. 예컨대 교통안전의 경우 교통안전시설의 설치 및 운영·관리는 경찰이 담당하고, 그에 대한 예산은 지자체에서 부담하고 있다. 그러다 보니 지자체에서는 교통안전 향상에 소극적이다.
자치경찰제는 교통안전에 있어 지방행정과 치안행정의 융합을 가능하게 한다. 제주자치경찰이 교통사망사고 요인을 분석한 뒤 지방재원을 투입해 교통사망사고를 줄인 것이 그 좋은 예이다. 이는 최근 주목받고 있는 경찰의 범죄예방정책으로서 지방행정과의 연계 없이는 성공을 담보하기 어려운 맞춤형 범죄예방 환경설계(CPTED)에서도 필요하다.
또한 경찰과 지역 주민들의 참여와 협력하에 다양한 지역적 치안 문제를 해결하는 지역사회경찰활동(Community Policing)에 충실할 수 있다. 지역사회경찰활동은 범죄단속 등 대응 위주의 전통적인 경찰활동을 대체할 패러다임으로 주목받고 있는 경찰활동이다. 이를 위해서는 지역 주민, 자치경찰, 국가경찰, 자치단체의 파트너십 형성이 필수적이다. 그런데 최근 사회의 이슈가 된 버닝썬 사건은 서울 강남 등 일부 지역의 특수한 사건임에도 획일적으로 전국 경찰의 생활안전협의회에 대해 문제가 있다는 식으로 접근하게 만들었다. 이러한 국가경찰의 한계를 극복할 수 있는 장치가 바로 자치경찰제이다.
셋째, 중앙집권화된 국가경찰의 지역적 분산으로 비대한 경찰권 분산을 기대할 수 있다. 최근 검경 수사권조정을 계기로 검찰의 직접 수사 축소에 따라 커지는 경찰 권한도 민주적으로 분산돼야 한다는 요구가 높다. 위만 쳐다보는 국가경찰의 운영방식에서 벗어나 민주적 운영이 가능하다.
자치경찰제의 성공적 도입을 위한 과제
지난 70여 년 간 이어져온 중앙집권적 국가경찰제에 익숙한 시민들에게 자치경찰제는 낯설고 경계심이 높다. 이는 최근 한국리서치에서 실시한 ‘자치경찰제에 대한 경기도민 인식조사’를 보면 분명하다. 자치경찰제에 대해 처음 들었다는 응답이 60.2%이며, 내용까지 잘 알고 있다는 응답은 5.5%에 불과했다. 따라서 자치경찰제는 국가경찰의 한계를 극복하고자 치안에 자율성과 창의성을 불어넣기 위한 몸부림이라는 점을 인식하는 것이 무엇보다 필요하다.
