수도권 집중 현상에 따르는 사회적 비용의 증가와 지역 역차별 그리고 소외는 반 백 년 간 해소하지 못한 과제다. 행정수도 이전 혹은 완성을 해야 한다는 정치권의 주장은 최근 부동산 집값과 관련해 연일 논란이 있는 중에 전문가들을 모시고 좌담을 진행했다.
이영애 발행인_ 여러분 안녕하세요. 행정수도 이전에 대해 얼마나 관심이 있으신가요? 관련해서 중요한 분들을 모시고 깊이 있는 이야기를 나눠보겠습니다. 먼저 각자 자기소개를 부탁드립니다.
민형배 더불어민주당 국회의원_ 네, 반갑습니다. 평소 국가균형발전이 대한민국 미래에 매우 중요하다고 생각하는 국회의원 민형배입니다.
김태근 민주사회를 위한 변호사모임 민생경제위원장, 변호사_ 안녕하세요. 민주사회를 위한 변호사 모임에서 정치적 민주화를 넘어 사회경제적 민주화를 선도하기 위해 만든 민생경제위원회 위원장 김태근 변호사입니다.
박상인 서울대학교 행정대학원 교수_ 안녕하십니까. 공정경쟁이 소득주도 성장보다 선행해야 한다고 주장하는 서울대 행정대학원 박상인 교수입니다.
마강래 중앙대학교 도시계획·부동산학과 교수_ 안녕하세요. 중앙대학교 마강래 교수입니다. 국토의 쏠림 현상이 나라를 힘들게 하고 균형발전 문제를 제대로 풀어야 대한민국의 미래가 있다고 생각하고 있습니다. 좌담회를 통해 건설적이고 좋은 이야기가 많이 나오면 좋겠습니다.
이영애_ 행정수도 이전이라는 거대 담론이 정치 사회를 뜨겁게 달구고 있는데요. 행정수도 이전이 현시점에 나오게 된 배경은 무엇이라고 보시는지요?
김태근_ 7월 16일 민변 민생경제위원회는 서울 그린벨트 해제 시도를 반대하는 성명서를 냈습니다. 도심에 임대주택 공급을 늘리고, 구체적인 지역균형발전 대책을 내라고 주장했는데요. 그에 대한 답으로 김태년 원내대표가 행정수도 이전을 내놓은 것이 아닌지 추정하고 있습니다.
민형배_ 최근 불거진 행정수도 이슈는 우연 같지만 필연입니다. 저는 고 김대중 대통령의 ‘모든 지역이 동등한 권리를 가져야 한다’는 지역등권론이 국가균형발전론의 출발점이라고 봅니다. 이런 정치적 담론이 참여정부 들어와 정책의 언어로 바뀌어 그 내용이 채워지기 시작했고요. 혁신도시, 기업도시, 지역혁신체계(RIS, Regional Innovation System)가 구성되는 등 균형발전을 향한 시도가 여러 차례 있었습니다. 하지만 정권이 바뀌면서 이런 양상이 바뀌었고, 결과적으로 수도권 집중 현상이 더 강화됐죠.
문재인 정권에서 국가균형발전이 다시 등장하고, 연방제에 준하는 분권국가라는 표현이 나옵니다. 자치분권이라는 권력 기획이 하나 더 붙어서요.
김태년 원내대표의 발언은 이런 역사적인 맥락에서 대한민국을 이대로 두면 성장이 멈추고 미래가 진보하기 힘들다고 판단했기 때문에 나온 겁니다.
박상인_ 기본적으로 행정수도를 새롭게 만드는 데 대해 동의합니다. 그런데 문재인 정부가 지난 3년간 지방자치와 균형발전에 거의 관심을 보이지 않다가 갑자기 김태년 원내대표가 수도이전 문제를 끄집어냈죠. 여당이 부동산 문제 등 여러 가지 이슈로 어려움을 겪는 때여서 국면 전환용 이슈를 갖고 나왔다는 비판이 자연스러울 것 같습니다.
행정수도 이전은 국가백년대계로 정략적으로 접근하거나 여야의 문제로 치부되어서는 안 됩니다. 행정수도 이전 시 지역 간 갈등을 비롯해 여러 문제가 발생할 수 있습니다. 그 과정에서 제대로 추진되지 않으면 큰 혼란에 빠질 수 있어요. 국민적 합의는 물론 여야의 합의가 중요합니다. 현재 진행상황을 보면 일방적이고 정략적 접근은 아닌지 질문을 던질 수밖에 없습니다. 여당이 이를 받아들이고 제대로 알고 해야 합니다.
민형배_ 옳은 말씀을 해주셨습니다. 더불어민주당 행정수도완성추진TF의 기본 전제이기도 합니다. 일부 언론이 청와대는 서울에 두고, 국회는 세종시로 보낸다는 식으로 몰고 가고 있어요. 우리 당은 국회나 청와대, 어떤 공공기관이든 행정수도 완성을 독단적으로 진행할 생각이 없습니다. 여야 합의를 끌어내 국회 내에 특위를 꾸릴 것입니다. 국민 여론을 수렴하기 위한 전국 순회 토론회도 개최합니다.
문재인 대통령의 국정 5대 목표의 하나가 ‘고르게 잘사는 지역’입니다. 이를 위해 분권형 개헌을 시도했지만, 좌절됐었죠. 그럼에도 문재인 정부는 자치분권을 위해 충분히 노력하고 있습니다.
마강래_ 김대중 대통령의 대선 공약의 하나가 균형발전이었고요. 1970년대 중후반, 공주시로 행정수도를 이전하려는 논의가 있었습니다. 전두환 정권 때도 수도권 인구가 집중되지 않도록 강력한 규제책을 썼습니다. 노무현 정부 때는 말 할 필요도 없고, 현 정부도 균형발전의 의지가 강합니다.
그럼에도 많은 사람에게 행정수도 이전 논의가 왜 나왔냐고 물으면 집값과 연결지어 생각하기 쉽습니다.
서울 집값이 10억 원 대로 치솟으며 민심이 흔들리기 시작했어요. 이 상황에서 나온 행정수도 이전 논의는 균형발전과 관련해 매우 긍정적이라고 봅니다. 행정수도 이전을 잘 추진해야 합니다.
이영애_ 그런데 부동산 가격은 왜 이렇게 오르나요? 사람들이 오해할 수밖에 없을 것 같은데요.
마강래_ 부동산 가격의 상승 요인은 두 가지입니다. 첫째, 시중에 돈이 너무 많이 풀려 있고요 둘째, 공간의 쏠림 현상 때문입니다. 돈이 자산시장에 몰려 있고, 이것이 주택가격지수를 견인했어요. 주택가격지수와 통화량의 증가가 거의 맞물리는 양상입니다.
더 심각한 건 공간의 쏠림 현상이죠. 인구가 서울에 밀집해 부동산 가격이 상승하는데다가 상대적으로 더 오르는 겁니다. 더 나은 삶을 선호하고 산업이 집중하다보니 서울의 부동산 가격 상승은 피할 수 없게 됐어요. 그런데 부동산 가격의 격차로 인해 치러야 할 사회적 비용이 너무 큽니다. 이를 해소하기 위해 균형발전 정책 논의가 필요한 상황에서 수도권 집값 상승이 논의의 물꼬를 텄다고 봅니다.
박상인_ 하지만 행정수도를 옮겨 서울과 수도권 집값을 잡겠다는 목적은 주객전도입니다. 민주당의 부동산 정책은 실패했어요. 특정 지역의 집값을 잡겠다며 핀셋 규제를 하고, 대출을 규제하는 등 전방위적 압박을 가한 것 자체가 잘못된 판단이라고 봅니다.
공급 측면에서 중산층을 포함한 주택 취약계층들이 안정적으로 주거할 수 있는 임대주택을 공급해야 합니다. 그리고 불로소득을 환수하는 세금 정책을 펼쳐야 해요. 이런 장치가 있으면 강남 집값은 시장에 맡겨도 괜찮습니다. 정부는 비강남 지역에 주거하는 취약계층이 실제 주거할 수 있는 주택을 공급하고 환경을 개선해줘야 합니다.
민형배_ 행정수도 이전과 부동산 정책을 연관 짓는 것은 오해를 부릅니다. 행정수도 이전 과정을 통해 수도권의 인구 집중을 분산하고 그 부수적인 효과로 부동산 가격이 안정될 수 있다는 정도이지 부동산 가격을 안정시키기 위해 국가균형발전과 행정수도 완성을 주장하는 것이 아닙니다.
인구와 산업의 수도권 집중에 따라 사회적비용이 증가하고, 특히 주거 불안과 부동산 격차가 벌어집니다. 주자유택(住者有宅;집에서 살고자하는 사람에게 집이 있어야 한다) 원칙을 헌법적 가치로 격상시켜야 합니다. 부동산 정책의 목표는 주거취약 계층의 주거 안정이 중요합니다. 공공임대 주택도 현 7~8%수준에서 30%이상이어야 합니다. 실제로 살지 않는 집을 통한 자산 증식을 막아야 해요. 그런데 생각처럼 현실에서 작동하지 않습니다. 서민의 주거 안정을 목표로 부동산 정책을 펼쳐왔지만, 강남 집값이 오르니 다른 지역의 집값도 동시에 오르는 어려움이 있었습니다.
김태근_ 수도권에 인구가 절반 넘게 집중된 곳은 우리나라 말고 지구촌 어디에도 없습니다. 토지 집중으로 인해 당연히 주택가격이 오릅니다. 토지 정책의 일환으로 행정수도 이전을 생각할 수 있습니다.
부동산 정책은 그 성격이 중립적입니다. 지방과 서울 사람들의 입장이 판이하게 다릅니다. 지방 사람들은 잘했다고 하고 서울 사람들은 자기 지역 부동산 가격이 떨어질 것을 염려해 강력하게 반발하고 있습니다.
국민의 합의를 모아 어떻게 행정수도를 이전할지 초점을 맞춰야 합니다. 이를 굳이 부동산 정책 실패로 연결해서는 안 됩니다. 서울 사람들만 너무 잘살고 지방 사람들은 너무 힘드니까 지방으로 좀 옮겨 달라, 우리에게도 먹을 것을 달라는 것인데 이를 두고 부동산 실패니 적당히 마련된 정책이니 반응하는 것은 적절치 않습니다.
이영애_ 행정수도를 이전해야 한다면 어떤 방식으로 해야 하나요? 국민투표인가요, 아님 개헌 방식으로 해야 하나요?
김태근_ 3가지 방법이 있습니다. 첫째, 헌법을 개정하거나 둘째, 헌법상 국민투표제를 이용하거나 셋째, 특별법을 제정할 수 있습니다.
그런데 이 특별법 제정은 ‘관습헌법’을 근거로 이미2004년 헌법재판소에서 위헌 결정이 났습니다. 이를 깨려면 국민투표를 통해 행정수도를 이전해야 한다는 이야기인데요, 국민투표는 외교와 통일, 국방 등 주요 정책에 대해서만 가능합니다.
헌법을 개정하는 방법도 있어요. 국회의 3분의 2 찬성 후 국민 투표에서 과반 찬성을 얻어야 가능합니다. 2018년 청와대가 내놓은 개헌안에 “수도에 관한 사항을 법률로 정한다”라고 정리해 놓았습니다만, 그 당시 야당은 전혀 관심이 없었죠. 결국 개헌안은 자동 폐기됐습니다.
이제는 유표 투표수를 합쳐 국회 186석까지 확보될 거라는 데 희망을 걸어봅니다. 야당의 14표만 확보하면 국회의 3분의 2 찬성을 달성할 수 있어요. 국민적, 여야 간 합의에 따라 헌법을 개정해 해결해야 한다고 봅니다.
박상인_ 여야 합의로 헌법 개정을 하는 게 바람직합니다. 국민투표도 가능합니다. 헌법재판소에 다시 의견을 구하려면 국민투표 결과를 놓고 이야기해야 합니다. 특별법을 통해서도 가능하지만, 여야가 합의해 만들지 않으면 바람직하지 않죠.
이영애_ 민형배 의원님께서 행정수도 완성 추진TF 회의에 여러 번 참석하셨는데, 소감이 어떠셨는지요?
민형배_ 걱정이 태산입니다. 행정수도 완성의 방법으로 국민투표나 개헌을 말씀하셨는데, 현실적으로 쉽지 않을 것 같습니다.
TF는 여야 합의로 특별법을 제정하고, 이를 통해 균형발전에 기여하는 방향으로 가야한다고 보는데, 이 또한 당론이 아니고 앞으로 진행될 의견수렴 과정에서 나와야 한다고 봅니다. 무엇이든 야당의 동의나 합의 없이는 이뤄질 수 없습니다. 먼저 국회에서 특위를 꾸려 여야 합의 안을 만드는 방법을 찾아야 합니다.
행정수도 완성을 잘못 풀어 멈추거나 후퇴하는 상황이 되면 안 됩니다. 중앙 집중화된 현 상황을 돌파하고 전환을 이뤄야 하고요. 마지막으로 정치적인 전개 과정에서 이를 잘 못 풀면 국회가 제대로 돌아가기 어렵고, 여기에 너무 매몰돼 민생을 놓치면 큰일이죠. 일각에서 행정수도 이슈로 부동산 문제를 덮으려는 의도가 아니냐는 오해가 있어서 분위기가 대체로 무겁습니다.
이영애_ 말씀을 들으니 마음이 짠하네요. 행정수도를 이전해 긍정적인 해외 사례가 있습니까?
마강래_ 평가는 보는 각도에 따라 다릅니다. 몇몇 수도 이전의 사례 중 브라질의 경우 해안가에 있던 수도 리우데자네이루에서 1960년 내륙인 브라질리아로 옮겼습니다. 이는 균형발전 차원의 전략으로 비행기 모양으로 도시를 계획해 행정기능을 옮겼습니다. 실제로는 주말에 상파울루나 리우데자네이루로 인구가빠져나가 브라질리아의 공동화 현상에 따른 고민이 깊습니다.
호주의 경우 균형발전 차원에서 수도를 멜버른에서 캔버라로 옮겼습니다. 캔버라는 인구 30만의 작은 도시지만 철저히 계획된 도시이자 자생력을 갖춘 도시로 성장했습니다.
독일의 베를린도 행정수도를 이전해 탄생한 도시고, 말레이시아도 수도를 쿠알라룸푸르에서 푸트라자야로 옮겼습니다. 불과 20㎞ 거리를 옮겨 실질적인 수도 이전으로 볼 수 없다는 평가가 있습니다. 하지만 독일의 경우는 말레이시아와 맥락이 달라요. 독일 통일 과정에서 수도를 베를린으로 하자는 요구가 거셌고, 이를 들어주는 과정에서 행정의 3분의 2이상이 이전했고, 남아 있는 행정 기능을 좋지 않은 시각으로 보는 사람들도 있었어요.
서울이란 공간이 힘을 발휘하는 이유는 행정, 교육, 문화, 의료 등이 복합적으로 갖춰져서 그렇습니다.
세종시는 지금이야 행정이 강하지만, 다른 기능이 더해져 시너지를 발휘하면 ‘여기에서 살아도 되겠구나’ , ‘살기 편하겠구나’ 그런 생각으로 내려갑니다. 국토균형발전 논의에서 행정수도 이전은 너무나 중요하고요, 기능의 융·복합에 대한 고민이 필요합니다.
박상인_ 브라질리아같은 경우에는 대표적인 실패 사례입니다. 호주의 경우도 평가가 엇갈리는데요. 행정수도를 옮긴 이유가 상당히 다양합니다. 행정수도를 옮기는 것이 실패와 성공이 정해져 있다고 생각하지 않습니다. 성공할 수 있는 조건들을 잘 생각해 추진하면 성공할 수 있습니다. 무조건 옮기는 것이 성공을 보장하지 않습니다.
이영애_ 국회 분원을 세종에 설치하겠다고 하는 것 행정수도이전이 잘 될까요? 간단하게 대답해주세요.
김태근_ 필요합니다.
마강래_ 필요하다고 봅니다.
박상인_ 필요하지만 쉽지 않은 길입니다.
민형배_ 잘 되어야만 합니다. 실패사례라고 할 수도 있는데, 성공해야 합니다. 집중화된 특정 도시의 특정 공간에 집중화된 국가 기능을 분산시켜 여러 공간으로 나눌 때 효율적으로 될 수 있습니다. 그런 사례는 일본, 프랑스, 독일 등지에서 쉽게 발견할 수 있습니다.
박상인_ 국가균형발전 차원에서 행정수도 이전을 추진한다면, 세종시 등 이전할 지역에 대해서만 관심을 가질 게 아니라 혁신도시 이전 사례를 참고해야 합니다. 혁신도시 조성 과정에서 이전기관들이 지방으로 이전할 때 잡음도 많았고 시너지가 나지 않는 과오를 범했거든요. 사람이 살아갈 수 있는 환경을 먼저 만들어야 합니다. 세종시 말고 다른 지역을 가보세요. 건물 하나만 덜렁 있어 마치 유배당하는 느낌입니다. 행정수도 이전은 혁신도시처럼 우리의 실패사례를 보고 배워야 합니다. 되풀이해서는 안 됩니다.
이영애_ 수도이전을 하려면 전 국민의 동의를 얻어야 하는데 어떻게 설득해야 할까요? 한 말씀씩 부탁드립니다.
김태근_ 외가에 여섯 자녀가, 고모 댁에 자녀가 다섯이 있었습니다. 현재 외가는 빈집이 되었고, 고모댁은 고모 혼자 살고 있어요. 자녀들은 일자리를 찾아 서울에 살다 내려가지 못하고, 결국 11명의 자녀가 다 서울에서 삽니다. 서울에 모여 살면 행복할까요?
지방을 소외시키고 서울만 영원히 행복할 수 있을까요? 그런 부분을 생각해주면 좋겠습니다. 지방이 죽으면 서울도 지속될 수 없습니다.
마강래_ 서울 및 수도권 쏠림 현상으로 인해 전 국민이 지불해야 할 사회적 비용이 너무 큽니다. 기본적으로 인구가 줄어드는 지역은 청년이 없고 아이를 낳을 인구가 없어서 고령화되고 있어요. 이게 우리 사회의 모습입니다. 특단의 조치가 없으면 이런 현상이 더 심화될 것이고요. 지금의 행정수도 이전 논의가 기본적으로 공간의 쏠림 현상을 막기 위한 매우 좋은 계기라고 생각합니다. 잘 풀어나가면 좋겠습니다.
박상인_ 서울과 수도권에 각종 산업과 교육, 금융 인프라가 몰려 있어서 행정수도가 이전하더라도 서울의 인구가 급격히 준다든가, 집값이 떨어지지는 않을 것입니다.
행정수도를 이전한다고 해서 수도권이 급격히 나빠질 것을 걱정할 일이 아니라, 오히려 지나친 과밀화와 교통, 환경 등 삶의 질 저하가 심각해질 수 있습니다. 이 점을 고려하면 행정수도 이전이 나쁜 것이 아닙니다. 다만, 그 전제는 지방자치가 더 강화되고, 시장에 대한 정부의 기능이 근본적으로 바뀌어야 합니다. 다시 말해, 이래라 저래라 식의 변화가 아니라면 수도권도 상생할 수 있다고 생각합니다.
이영애_ 수도권 이전이 정말 중요한 이슈가 된다면 지자체에서도 다양한 목소리가 나올 텐데요, 못 다한 말씀을 해주시기 바랍니다.
김태근_ 지구촌에 다양한 문제가 있지만, 우리나라에서 가장 심각한 문제는 지역 차별입니다.
서울시민 여러분! 한국이 가장 선호하는 미국도 뉴욕(경제수도)과 워싱턴(행정수도)으로 분리해 잘 살고 있습니다. 행정수도가 이전하도록 도와주시면 좋겠습니다. 지역에 있는 친구들이 못살겠다고 아우성입니다. 꼭 도와주십시오!
마강래_ 세종시에 행정수도가 잘 구축되면 좋겠습니다. 기본적으로 균형발전을 추구해야겠지만, 예산 제약이 따르기 때문에 수도권의 힘을 누를 가능성이 있는 지역에 집중적인 투자로 균형을 맞추는 전략이 필요합니다. 이 전략은 전국토를 놓고 어느 지역을 강화할지 고민해야 합니다. 국토도시 분야에서는 국토종합계획이 그 역할을 맡고 있고, 거점 중심의 국토균형발전 전략을 세우고 있습니다. 강해진 서울과 수도권의 기능을 누그러뜨릴 수 있는 힘을 비수도권의 강대한 지역을 키우는 방향으로 국토 전략을 짜야합니다.
박상인_ 행정수도 이전은 백년대계입니다. 상생하는 방향으로 추진해야 합니다. 갈등은 최소화하고 수도권과 비수도권을 편 가르기 해서는 성공할 수 없습니다. 정치 진영논리로 가서도 절대 안 됩니다. 박정희 대통령과 김대중 대통령이 같은 주장을 했고, 여야 모두의 숙원입니다. 국민과 국민 삶의 질 관점에서 접근하고 풀어가야 할 문제입니다.
민형배_ 같이 추락할 것이냐, 더불어 살 것이냐의 문제입니다. 이대로 집중하면 사회적 격차가 여러 분야에서 더 심화될 것입니다. 결국 정치가 관건이죠. 정치적 합의를 끌어내지 못하면 국민·시민적 관점과 미래 시점에서 접근하지 않으면 성공할 수 없습니다.
각 지역의 고유한 가치와 자기 위치 권리에서 접근해야 합의가 쉽게 도출됩니다. 결국 각 지역이 경쟁력을 가져야 국가경쟁력이 생깁니다. 정치가 이 과정을 잘 추슬러가야 합니다.
이영애_ 행정수도 이전은 국민의 삶과 국민이 행복할 수 있기 때문에 고민하는 것입니다. 국민들이 더 많은 관심을 가져야 할 것입니다.
