2006년 7월 1일. 제주도가 새로운 이름으로 다시 태어났다. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 제주특별법)」에 근거해 기존 제주도의 지리·역사·인문적 특성은 살리면서 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 지방분권 시스템의 확립과 경쟁력을 갖춘 제주특별자치도로 새롭게 출범한 것이다.

지난 9년간 4차례의 제주특별법 제·개정으로 3839건의 중앙정부 권한이양 및 규제완화와 더불어 7월 24일자로 공포된 41개 과제를 담은 5단계 제도개선을 통해 지속적인 중앙권한과 사무이양, 국제자유도시 조성을 위한 특례 확대 등 제주특별자치도의 성공적 추진과 제주의 경쟁력을 높이기 위한 제도적 기반을 마련해 왔다.

이를 통해 외국인 관광객, 이전기업의 증가, 역외세원 발굴로 인한 세원 확충 등으로 이어져 지역경제 활성화에도 기여하는 것으로 나타나고 있으며, 최근에는 외국인관광객 유치와 투자유치 활성화 등을 명목으로 특별법을 통한 제주만의 선점·특례제도가 전국적으로 확대될 움직임도 보이고 있다.

제주를 특별하게 하는 자치조직, 재정특례 및 전국 유일의 행정시 제도 등을 몇 가지 사례를 통해 제주특별자치도의 비전과 그간의 변화 향후과제를 짚어보고자 한다.

자치조직 운영

제주특별자치도는 2006년에 제정된 제주특별법에 따라 기존 광역시도와 시군구에서 갖고 있는 권한과 책임을 모두 가지게 되었다. 이에 따라 부지사의 정수 및 분장사무, 행정기구 설치 운영기준, 지방공무원 정원기준, 직속기관·사업소의 설치요건 및 하부행정기관 설치 등에 관한 사항, 의회사무처에 두는 사무직원의 임용 및 절차 등 조직운영에 관한 권한 대부분을 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있다. 또한 특별법 제52조(인건비성 예산총액에 의한 정원 등의 관리배제)에 의거 지방자치법에 규정된 총액인건비제 적용을 받지 아니하고 자체적으로 조례를 통하여 기구 및 정원관리를 할 수 있게 됨에 따라 보다 자율적이고 책임감있는 도정운영이 가능하게 되었다. 제주특별자치도가 가진 자치조직의 특징 중 하나는 자치경찰과 감사위원회 설치를 들 수 있는데 제주특별법에 의해 자치경찰은 다음과 같은 법률상 사무(제주특별법 제108조)와 협약사무(법 제110조), IT S센터사무를 수행한다.

①법률상 사무: 주민의 생활안전 활동에 관한 사무(방범CCTV운영 등), 주·정차 지도 등 지역교통, 공공시설 및 지역행사장 등 지역경비에 관한 사무 등을 말한다.

②협약사무: 공·항만 교통질서 및 관광질서 지도·단속, 관광지 관광객 보호 및 관광질서 유지, 한라산 등산객 보호 및 기초질서 지도·단속, 단체관광객 수송안전 및 축제·문화행사 교통관리 등을 말한다.

③ITS 센터사무: 지능형 교통체계 시스템 운영, 어린이교통공원 운영 및 교통안전교육, 교통신호기 설치 운영 및 연동제 운영 등을 말한다.

감사위원회는 제주특별자치도 설립 취지에 맞게 감사원, 행정자치부 등 중앙행정기관으로부터의 감사 등으로 인한 업무부담과 중복감사 등으로 인한 비효율성을 제거하기 위하여 도지사 소속하에 감사위원회를 두고, 그 직무에 있어서는 독립된 지위를 가지도록 하고 있다. 감사대상 기관으로는 2015년 7월 기준 396개 기관이 있다. 특별자치도 출범 9년차를 맞이해 그동안 단일 행정체계 조직의 장·단점 등 운영실태와 문제점을 분석하고 개선방안을 마련해 도민행복과 행정서비스 만족도를 높일 수 있도록 혁신적인 조직시스템을 만들기 위해 「조직진단 연구용역」을 추진하고 있다. 이번 조직진단 연구용역은 민선 6기 「자연·문화·사람의 가치를 키우는 제주」의 도정목표 실현과 새로운 행정수요에 적극 대처하기 위해 제주도 조직을 도민행복과 일 중심의 조직체계로 개편해 도민들에게 신뢰받는 행정서비스를 펼치게 된다. 8월 말 연구용역이 마무리되면 11월까지 조직개편안과 행정기구설치 조례안 등 관련 제규정 개정안을 마련하여 도의회에 제출할 예정이다.

<조직진단 연구용역 개요>

• 용역명: 도민행복을 위한 행정역량 강화 조직설계연구

• 용역기간/용역수행: 2015년 2월~2015년 8월(계약일로부터 6개월)/(주)한국능률협회컨설팅

• 과업범위: 도 본청, 도의회, 합의제 행정기관, 직속기관, 사업소, 행정시, 읍·면·동

• 과업내용: 조직운영 실태 등 현황 분석, 부서·기관별 인력의 적정성 진단, 행정계층간 기능 재정립, 행정시 기능강화 방안, 공공시설물의 효율적 운영 관리방안, 감사위원회 독립 실현방안 등

행정시 도입과 향후과제 

제주특별자치도 출범으로 인한 가장 큰 변화 중 하나는 제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군 4개 시군체계에서 제주시, 서귀포시 2개 행정시 체제로의 변화이다. 4개 시군 중 북제주군과 남제주군은 각각 제주시와 서귀포시를 가운데로 두고 양분되어 해당 지역주민의 불편함을 감수해야 했으며, 그 과정에서 행정구역 개편에 관한 논의가 1985년 건설부 「특정지역 제주도종합개발계획」을 시작으로 수차례 제기되어 왔다. 2002년 12월 「제주도 행정개혁추진위원회설치 및 운영에 관한 조례」공포를 계기로 다시 시작되어, 이후 수차례에 걸친 용역과 공청회, 여론조사 등을 통해 4개 시군체계 현행유지안과 2개 행정시로 통합하는 단일광역자치안 중 하나를 선택하는 주민투표(2005. 7. 27.)를 실시, 행정시 체계를 출범하게 되었다.

하지만 이러한 제주특별자치도 출범과정에서 도지사에게 권한이 집중되는 행정의 민주성 약화와 지역문제에 대한 주민의 폭넓은 참여제한, 기초지자체간의 경쟁력이 없어짐에 따른 문제점을 해소하기 위해 2013년 10월 15일 ‘행정시 기능강화 추진단’이 구성됐다.

추진단에서는 도민 및 행정시 읍면동 직원을 대상으로 ‘행정시 권한강화 및 기능개선 방안’에 대한 의견을 수렴해 총 84건의(재정분야 3, 인사조직분야 21, 사무위임분야 43 기타분야 17건) 과제를 접수하여 2014년 2월 12일 ‘행정시 권한강화 및 기능개선 실행계획’ 5대 핵심과제와 58개 일반과제를 발표했다.

2014년 8월 ‘행정시 권한강화 및 기능개선 지원기본조례’ 제정 및 2014년 10월 ‘행정시 기능강화 및 기능개선지원위원회’ 구성을 통해 행정시 기능강화를 위한 제도 뒷받침은 물론 도와 행정시 공무원을 중심으로 실무협의회를 구성해 제주특별자치도는 기획기능, 행정시는 집행기능, 주민과 최접점에 있는 읍면동은 주민밀착 행정을 추진하기 위한 기능배분의 틀을 마련했다.

특히, 민선 6기 원희룡 도정에서는 행정시 기능강화를 위해 ①협치를 통하여 도민이 주도하는 도정구현 ②행정시장에게 실질적인 인사·예산권 부여 ③주민참여 예산제 확대 ④마을단위 자치기구 활동 적극 지원 약속 등 4대 원칙을 제시했다.

2015년 1월 도와 행정시 실무협의회에서 행정시 기능강화 신규과제를 지속적으로 발굴해 7대 핵심과제(12개 실행)와 72개 일반과제 등 총 84개 과제를 선정·추진하여 행정시의 실질적 권한과 역할의 폭을 넓힐 수 있도록 하여 도정과 도민·시민사회의 가교역할과 제도개선에 힘쓰고 있다.