지방재정의 의존성 심화에 따른 자율성 약화

1995년 민선자치제 도입 이후 20주년이 되었지만, 아직도 완전한 지방자치는 요원하다. 왜냐하면 무엇보다 재정운영의 자율성과 책임성이 계속 위축되어 왔기 때문이다. 단적인 예로 재정자립도가 63.5%(’95)에서 45.1%(’15)로 8.4%나 낮아졌다. 매 정권마다 지방자치의 중요성을 강조하면서 다양한 지방분권을 추진했지만, 지방재정 문제는 결코 나아지지 않았다. 대부분의 국민은 아직 국세와 지방세를 구분하지 못하고, 지방은 항상 일회성 행사와 축제, 공기업의 방만 경영, 항상 낭비와 중복으로 대표되는 ‘돈 먹는 하마’로 인식되고 있으며, 최근에는 무상보육과 기초연금, 누리사업 등 중앙과 지방 및 지방교육청까지 갈등이 확산되고 있다. 이 와중에 툭하면 지방재정은 동네북이다. 특히 기초자치단체까지 정당공천제를 도입하면서, 지방자치와 주민대표성은 실종되고, 지방정치와 대립만이 판치고 있다. 그러나 실상을 자세히 보면, 과연 지금껏 자치를 해 온 것인지 매우 의심스럽다.

재정자립도 추이를 보면 특·광역시를 제외하고 대부분의 단체는 30% 이하이고 특히 군은 10% 내외로 90%의 재원을 타 지역으로부터 충당하면서 자치가 가능할지 매우 의심스럽다. 실제 지방세입의 추세를 보더라도, 2015년 현재 지방교부세(31.5조원), 보조금(41.7조원) 등 의존재원의 비율이 세입전체(173.2조원)의 42.2%를 차지하고 있으며, 보조금의 증가율이 가장 높게 나타나 중앙정부로부터의 보조사업을 수행하기에 급급한 실정이다. 이러한 보조사업은 이에 맞춰 지방비부담(매칭)을 해야 하기 때문에 지방재정의 경직성을 강화하고, 의무적 지출의 비율을 확대하여 재정운영의 자율성을 크게 침해하고 있다.

대규모 사회복지 보조사업의 확대에 따른 의무적 지출 확대

2005년 분권교부세 도입과 2010년 기초노령연금, 2013년 무상보육 확대 등 대규모 사회복지 국고보조사업의 일방적인 확대에 의해 지방 세출에서 사회복지 지출은 지속적으로 증가하여, 지방의 부담을 더욱 가중시키고 있다.

무엇보다 이명박 정부의 세계경제 위기극복을 위한 법인세와 소득세 등 감세정책은 지방교부세 감액을 야기했으며, 2011년 부동산 경기진작을 위한 일방적인 취득세 감면 역시 지방세수 축소를 초래했다. 이어지는 2013년 취득세 영구인하를 위한 조치는 2010년 도입한 지방소비세의 세율을 기존의 5%에서 11%까지 인상하였다.

지방소비세의 확대를 통한 자율성 확대 및 책임성 확보

향후 지방자치의 정착과 국가 경쟁력 확보를 위해서는 무엇보다 지금까지 중앙중심의 집권적 사고방식과 의사결정 행태에서 벗어나 지방과의 협업과 연계를 위한 새로운 ‘협력적 재정거버넌스(cooperative fiscal governance system)’ 체제가 요구된다. 특히 지방의 진정한 ‘자율과 책임ʼ을 확보하기 위해서는 무엇보다 재정분권을 추진해야 하는데, 왜냐하면 책임은 결국 재원의 출구를 통해 가능하기 때문에 지방세 외 세외수입 등 자체재원은 이를 부담하는 주민에 대한 책임이며, 지방교부세와 보조금 등 의존재원은 주민이 아닌 중앙정부와 부처 등에 대해 책임을 져야 하기 때문이다, 따라서 이러한 변화를 위해서는 중앙과 지방 간 재정조정제도의 근본적인 개혁과 변화가 요구된다.

첫째, 2013년 9월 25일 취득세율의 영구 인하에 따른 세수부족액 충당과 무상보육 확대에 따른 지방 부담을 완화하기 위해 지방소비세의 부가가치세 전환비율을 기존의 5%에서 11%로 확대하였으나, 이는 도입 당시 이미 2013년에 10%로 인상하기로 한 적이 있어 1% 증액효과밖에 없다. 따라서 지방재정의 자율성 확대를 통한 책임성을 묻기 위해서는 현재의 11%에서 최대 20%까지 인상할 필요가 있다. 왜냐하면 최근 과거의 위임사무를 법정수탁사무로 전환하여 이에 대한 비용부담을 명확히 하기 위한 지방자치발전위원회의 노력이 가시화되고 있기 때문이다.

둘째, 지방의 연성예산 제약(soft budget constraint)을 초래하는 이전재원에 대한 의존성을 낮추기 위해서는 특정보조금의 축소를 위한 국고보조금과 지역발전특별회계를 포괄보조금화 하고, 일반보조금인 지방교부세 역시 부동산교부세는 가급적 현행 재산세와 통합하고, 2015년 새로 신설된 소방안전교부세는 소방관련 지방세로 전환하는 등 제도를 단순화하고, 전반적인 지방교부세 규모는 지방소비세 확대에 따라 축소할 필요도 있다. 또한 기초연금, 무상보육사업 등 국민들의 최저수준(national minimum) 사업은 전액 중앙정부 보조를 통해 시행하여 국가의 책임을 완수토록 할 필요가 있다.

셋째, 지방은 투자심사 대상의 확대와 입찰과 계약의 전과정을 공개하고, 재정공시제도의 확대와 주민참여예산제도의 확대 등 주민들에 대한 책임성과 투명성 확보를 위한 다양한 노력도 함께 모색하여 최종적으로 주민에 대한 책임성을 확보해야 한다.