기획 《월간 지방자치》, 명지대학교 빅데이터 분석연구소
지방자치단체의 자치행정에서 조직의 구성과 정원은 공무원들에게 있어서 가장 민감한 주제가 되고 이와 연관된 공무원의 수나 고위직 공무원의 비율 등은 일반 국민들이 관심으로 가지고 있는 이슈다. 따라서 언론보도를 통해서 특정 지방자치단체 공무원의 수가 늘었다거나 특정 조직의 확대가 잘못된 결정이라는 내용을 들을 수 있다.
<그림 1>을 보면 2015년 7월 17일부터 8월 17일까지 한 달 간 ‘공무원 수’라는 단어와 연관된 트위터나 블로그와 같은 SNS 상에서의 연관어를 보여주고 있다. 여기에서 ‘늘이다’, ‘스트레스’, ‘낭비’와 같은 부정적이거나 중립적이지만 부정적인 뉘앙스를 가진 단어들이 상위에 놓여 있음을 볼 수 있다.
지방자치제도가 시행되기 이전에는 중앙정부가 지방자치단체의 예산을 절감하고 효율적 운영을 위해서 지방공무원 정원을 통제해 왔던 것이 사실이다. 그렇지만, 지방자치제도가 시행된 이후에는 지방공무원 정원을 일정 수준에서 통제 관리하는 것이 어려워졌고 이러한 과정에서 증원된 공무원 정원을 줄이기는 쉽지 않아 보인다.
영국의 행정학자인 파킨슨(C. N. Parkinson)이 주장한 바와 같이 업무량이 증가하든 감소하든 심지어 사라지든 간에 관계없이 공무원의 수가 증가한다는 ‘파킨슨의 법칙’은 우리나라 지방자치단체 공무원의 수에도 적용되고 있는 것 같다.
그렇지만 공무원의 숫자를 어느 한 가지 원칙에 의해서 일방적으로 설명하는 것은 또 다른 문제를 낳을 수 있다. 왜냐하면 지방자치단체의 공무원의 수는 너무 많을 경우에도 효율성 저하나 인력낭비가 될 수 있지만 그렇다고 해서 인구에 비해서 너무 적게 되면 적정한 수준의 공공서비스를 제공하지 못하게 되는 경우가 발생할 수 있기 때문에 바람직하지 않을 수 있다.
지방자치단체의 인구나 산업규모가 성장하게 되면 이에 맞추어 공무원의 수를 늘일 필요가 분명히 있기 때문에 적정수준의 공무원 수를 유지하는 것은 효과적인 지방자치행정의 핵심적인 요소다.
공무원의 수(혹은 인구대비 공무원의 수)와 함께 국민들이 관심을 가지는 내용은 고위직 혹은 상위직 공무원의 숫자나 비율이다. 고위공무원은 행정기관 국장급 이상 공무원으로 구성된다.
일반직·별정직과 외무공무원 약 1500여명이 고위공무원에 포함되며, 부시장·부지사·부교육감 등 지방자치단체 등의 고위직도 고위공무원에 포함된다.
반면에 과장급 이상은 상위직 공무원으로 분류되기도 한다. 고위직 혹은 상위직 공무원들의 위법이나 범법행위와 같은 도덕성 문제라든지, 임금 관련 이슈들과 성별 및 출신지역 등에 관한 언론보도를 통해서 국민들은 고위직이나 상위직 공무원들에 대한 신뢰 혹은 불신을 가지게 되기도 한다.
그 외에도 지방자치단체의 직종별 공무원의 수나 비율 역시 중요한 의미를 가지는데 해당 직종에 소속된 공무원의 비율이 높다는 것은 해당 자치단체에서 그 직종에 관심을 가지고 지원을 상대적으로 많이 한다는 것을 의미하기 때문이다. 직종에는 소방직, 기능직, 연구직 등이 포함된다.
이와 함께 행정기관별 공무원의 수나 비율도 해당 지방자치단체의 업무의 비중이 어디에 가 있는지를 보여주는 지표가 될 수 있다. 본청의 업무량이 많은 경우 본청 소속 공무원의 수가 많겠지만, 반면에 의회 소속 공무원(의회사무처·의회사무국과 의회사무과 등)의 비율이 높은 경우는 시도의회의 역할이 상대적으로 높다고 볼 수 있다.
반면에 직속기관이나 사업소 공무원의 비율이 높은 경우도 있을 수 있는데, 직속기관은 지방자치법에 따른 지방농촌진흥기구·지방공무원교육훈련기관·보건환경연구원·보건소·지방소방학교·소방서와 공립의 대학·전문대학을 의미하기 때문에 농업의 비중이 큰 지역이나 공립 대학이나 전문대학을 가진 지역은 상대적으로 직속기관 소속 공무원의 비율이 높을 것이다.
지방자치단체가 시행중인 각종 사업이 많을 경우에는 사업소 소속의 공무원의 비율이 늘어난다. 일반적으로 지방자치단체에서 시행하는 사업에는 상하수도, 도로 등의 기반시설사업을 비롯해 도시개발과 같은 대규모의 택지개발사업이 있는 경우도 있다.
이번 체르노프 얼굴 분석에서는 내고장알리미(www.laiis.go.kr)에 있는 지방행정종합정보공개시스템 행정지표에서 제공하는 투명행정분야의 기구/정원부문의 2013년 기준 시도단위 자료를 활용했다.
여러 가지 통계자료 중에서 상대적으로 중요하다고 판단되는 10가지 자료를 가지고 분석을 했는데 여기에는 주민 1000명 당 공무원의 수, 4급 이상 공무원 비율, 과장급 이상 상위직 공무원 비율, 소방직 공무원 비율, 기능직 공무원 비율, 연구직 공무원 비율, 직속기관 공무원 비율, 사업소공무원 비율, 본청 공무원 비율, 의회 공무원 비율이 포함된다. <표 1>에서는 본 분석에서 사용되는 여섯 가지 지표가 체르노프 얼굴에서 차지하는 부분을 보여주고 있다.
뒷 장에 있는 <그림 2>는 지방행정종합정보공개시스템 행정지표 중 투명행정의 체르노프 얼굴을 보여준다. 투명행정의 체르노프 얼굴로부터 발견할 수 있는 점들은 다음과 같다.
첫째, 머리로 표현되는 ‘주민 1000명 당 공무원의 수’의 경우는 경기도가 가장 낮은 수준이고 경상남도, 서울시, 경상북도가 그 뒤를 따르고 있다. 반면에 세종특별자치시(이하 세종시)는 가장 높은 수준이고 그 뒤를 제주특별자치도(이하 제주도)가 따르고 있는데, 세종시나 제주도의 비율은 경기도의 10배가 넘는 수준을 보이고 있다.
둘째, 눈의 높이로 표현되는 ‘4급 이상 공무원 비율’의 경우는 서울시가 가장 낮은 비율을 보이고 있고 그 뒤를 경기도, 경상남도, 경상북도, 대구시가 따르고 있다. 제주도도 여기에서는 낮은 비율을 보인다. 반면에 세종시, 울산시, 광주시 등은 4급 이상 공무원의 비율이 높은 지자체이다. 서울시에 비해서 세종시의 4급 이상 공무원의 비율은 2배가 넘는다.
셋째, 눈의 너비로 표현되는 ‘과장급 이상 공무원 비율’의 경우는 제주도, 서울시, 대구시에서 낮게 나타난 반면에 충청북도, 경기도, 강원도, 충청남도에서는 높게 나타난다. 제주도나 서울시에 비해서 이들 도시들의 과장급 이상 상위직 공무원 비율은 2배 이상인 것으로 나타난다.
넷째, 코의 높이와 너비로 표현되는 ‘소방직 공무원 비율’의 경우는 제주도나 세종시에서는 매우 낮은 반면에 큰 코의 모양을 보이는 경기도, 경상북도, 경상남도는 그 비율이 높게 나타나고 있다. 경기도 소방직 공무원의 비율은 제주도의 약 5배 정도가 된다.
다섯째, 입의 높이로 표현되는 ‘기능직 공무원 비율’의 경우는 충청남도, 경기도, 경상남도에서 낮게 나타나지만 제주도, 서울시, 부산시에서는 높게 나타난다. 그 비율이 낮은 자치단체들에 비해서 비율이 높은 자치단체들은 약 3배 정도 높게 나타난다.
여섯째, 입의 너비로 표현되는 ‘연구직 공무원 비율’의 경우는 세종시(0.19%)가 가장 낮은 반면에 전라남도(5.13%)에서 가장 높게 나타난다. 세종시의 경우는 아직 연구직 공무원을 많이 뽑지 않은 것으로 보이며 전라남도의 경우는 농업관련 연구직 공무원이 많이 분포하고 있는 것으로 보인다.
그 외에도 연구직 공무원의 비율이 낮은 자치단체는 서울시와 제주시이며, 비율이 높은 자치단체는 충청남도와 충청북도이다.
일곱째, 귀의 높이로 표현되는 ‘직속기관 공무원 비율’은 세종시(1.35%)가 가장 낮은 반면에 서울시(43.62%)는 가장 높게 나타난다. 세종시의 경우는 아직 직속기관들이 거의 없는 상황이고 반면에 서울시는 교육 및 보건 등 직속기관을 많이 가지고 있다는 점이 이러한 차이를 나타낸 것으로 보인다. 그러나 세종시의 뒤를 잇고 있는 울산시(5.17%)나 제주도(5.97%)에 비해서도 서울시는 7~8배 정도 높은 비율의 직속기관 공무원 비율을 보이는 것이다.
여덟째, 귀의 너비를 표현되는 ‘사업소 공무원 비율’에 있어서도 세종시가 가장 낮은 0.42%를 보이고 있으며 그 뒤를 충청북도와 전라북도가 따르고 있다. 반면에 비율이 가장 높은 지자체는 서울시로 31.65%를 보이고 있고 그 뒤를 부산시와 대구시, 인천시가 따르고 있다. 이는 인구의 규모가 큰 도시에 각종 사업의 수요가 많음을 보여주고 있는 것이다.
아홉째, 얼굴의 길이로 표현되는 ‘본청 공무원 비율’에 있어서는 세종시와 제주도, 울산시의 비율이 낮은 반면에 서울시는 가장 높은 23.11%를 보이고 있고 그 뒤를 경기도, 부산시, 인천시가 따르고 있다.
열 번째, 얼굴 너비로 표현되는 ‘의회 공무원 비율’은 대체적으로 0.15~1.62% 정도의 범위로 분포하고 있다. 세종시가 가장 낮은 비율이고 그 뒤를 울산시와 광주시가 따르고 있다. 반면에 서울시는 가장 높은 비율이고 경기도와 제주도가 그 뒤로 높은 비율을 보인다.
전체적으로 보았을 때에 세종시는 비록 인구대비 공무원의 비율이나 4급 이상의 공무원의 비율은 높은 반면에 아직도 지방정부로서의 체제가 만들어져 가는 과정이라고 생각된다. 제주도 역시 인구대비 공무원의 비율과 의회 공무원 비율 이외에는 눈에 띄는 부분은 없다. 반면에 서울시, 경기도와 대부분의 광역시들은 본청, 직속기관의 기능이 잘 작동하고 있는 것으로 보인다.
