허훈 대진대학교 행정학과 교수 이상범 전국시장군수구청장협의회 선임전문위원 

* 중앙·지방협력회의 설치의 입법례

중앙지방의 협력관계를 강화하기 위해서 중앙지방협력회의를 법률에 근거를 두고 설치하자는 움직임은 2012년 10월 31일 새누리당 이철우 의원이 ‘중앙-지방 협력회의의 설치에 관한 법률안’을 발의한 때부터이다. 이와 함께 2014년 12월에는 대통령소속 지방자치발전위원회가 지방자치발전종합계획을 만들면서 국가와 지방자치단체의 협력체계를 정비하기 위해 중앙지방협력회의가 필요하다는 계획을 수립하였고, 끝으로 2015년 5월에는 김민기 의원이 ‘중앙지방 협력회의 설치 및 운영에 관한 법률안’을 발의한 바 있다

이철우 의원의 법안 내용

이들 3가지 움직임의 시발점이 된 이철우 의원의 ‘중앙-지방협력회의의 설치에 관한 법률안’과 이와 관련된 지방자치법 일부개정 법률안(의안번호 190247)은 2015년 현재 소관위 접수를 마치고 계류 중이다. 그 내용을 살펴보면 지방자치법개정안은 지방분권정책과 관련된 중요한 사항을 심의하기 위해 설치하는 ‘중앙-지방 협력회의’의 구성과 권한을 규정하는 ‘중앙-지방 협력회의의 설치에 관한 법률’의 설치 근거를 현행법에 마련하고자 하는 것이고, 지방자치단체의 협의체를 규정한 지방자치법 165조에 더하여 제165조의2를 신설하자는 것이다. 곧이어 발의된 ‘중앙-지방 협력회의의 설치에 관한 법률안’의 제안 이유는 첫째, 현행 지방자치단체와 중앙정부의 협의제도로는 ‘지방자치법’ 제165조제4항 및 제5항에 따라 지방자치단체장 등의 협의체가 행정안전부 장관을 통해 의견을 제출하는 제도와 행정안전부에서 주관하는 전국시도행정부시장·부지사회의 등이 있으나 둘째, 이중 행정안전부 장관을 통해 지방자치 단체장 등의 협의체의 의견 제출은 구속력이 없어 그 수용여부는 전적으로 중앙정부에 달려 있으며, 다른 제도들도 중앙정부의 정책을 일방적으로 전달하는 비정기적 회의여서 중앙정부와 지방자치단체 간의 협의체로서의 역할을 기대할 수 없는 등 문제점이 지속적으로 제기되어 왔다. 셋째, 국민의 다양한 요구를 충족시키기 위해서는 중앙정부와 지방자치단체의 협력이 필수적이며, 이를 위한 중앙정부와 지방자치단체의 관계는 수직적·종속적 상하 관계가 아니라 수평적·협력적 관계여야 하므로, 지방자치단체와 관련된 중요한 정책의 결정 과정에 중앙정부와 지방자치단체가 상호 협력할 수 있도록 법적근거를 마련하려는 것이라고 하였다. 

지방자치발전위원회안과 김민기 의원 발의 

중앙·지방 협력회의 설치 및 운영에 관한 법률안 (의안번호 1915111)

대통령소속 지방자치발전위원회는 지방자치발전종합계획에서 중앙지방협력회의 안을 내놓았다. 이 안은 협력회의의 의장을 대통령으로 하는 것이 부담스러웠는지 국무총리를 의장으로 하고 대통령은 다만 필요시 이 회의 소집을 요구하거나 회의결과를 보고받는 것으로 했다. 그리고 기능을 지방분권정책추진에 관한 사항, 지방자치단체에 중대한 영향을 미치는 법령·정책의 변경 및 시행에 관한 사항 등을 심의하는 것으로 계획했다. 이 안은 지방자치발전위원회가 지방자치 및 분권에 대한 기본적인 구상을 하는데 있어서 대통령을 곤란하지 않게 하려는 의도를 가진 것으로 비춰진다. 이러한 인식은 국가 그리고 상급자치단체라는 비자치적 발상이 담겨 있는 것으로 볼 수밖에 없다. 세계의 일반적인 기류는 국가와 자치단체 사이나, 혹은 자치단체 간의 사이가 대등하고 협조해야 할 관계로 변화했고, 지방자치발전종합계획(2014:52)에서도 ‘국가와 도’, ‘도와 시·군’의 관계는 상하관계에서 사실상 대등한 동반자적 관계로 변화한다고 스스로 천명하고 있는 것에도 모순된다.

김민기 의원의 법안은 2015년 5월 12일에 이철우 의원의 법률안과 중앙·지방협력회의의 설치에 대해서는 같지만 협력회의의 구성원에서는 차이가 있는 법률안을 발의하였다. 김민기 의원은 법률안 제안이유에서 “현행 ‘지방자치법’ 제165조제4항 및 제5항에 따라 지방자치단체장 등의 협의체가 행정자치부 장관을 통해 지방자치에 직접적인 영향을 미치는 법령 등에 관한 의견을 제출하는 제도뿐이다. 하지만 지방4대 협의체의 의견 제출은 구속력이 없어 그 수용 여부가 전적으로 중앙정부에 달려 있으며, 다른 제도들 역시 중앙정부의 정책을 일방적으로 전달하는 비정기적 회의임은 물론, 일선 ‘풀뿌리 지방자치’의 주역인 시·군·자치구 기초자치단체 및 지방의회가 중앙과 지방 간의 소통과정에서 사실상 배제되어 있는 등 문제점이 있다”고 보았다.

중앙과 지방의 관계는 종래의 수직적·종속적 상하관계가 아닌 수평적·협력적 관계로 재설정되어야 하는 것이 오늘날의 시대적인 요청이며, 이를 위해서는 중앙정부와 지방자치단체의 상호 협력과 소통 및 정례화가 필수적이다. 따라서 본 법안은 중앙정부와 지방자치단체와 관련된 국가의 중요한 정책의 결정과정에 중앙정부와 지방자치단체가 상호 협력할 수 있는 법적 근거를 마련하고자 하는 것이라고 할 수 있다. 김민기 의원 법안에서 협력회의의 구성원은 대통령, 국무총리, 기획재정부장관, 행정자치부장관과 지방자치법 제165조제1항에 규정된 지방협의체의 각 4명을 구성원으로 하였고, 대통령을 의장으로 하며 지방협의체의 장을 부의장으로 하는 것이다(안 제3조).

법률안의 차이 및 고려사항

위에서 살펴본 두 의원의 법안과 지방자치발전위원회의 안의 첫 번째 차이는 중앙·지방협력회의에 누가 지방을 대표하여 구성원으로 참여하느냐 하는 데 있다. 이철우 의원안과 지방자치발전위원회 안은 중앙정부의 장관급 이상의 구성원과 시도지사 전원이 구성원이 되는데 그친다. 이 법안에는 광역의회대표도, 기초자치단체의 장과 의회를 대표하는 기능도 포함되지 않았다. 이는 중앙·지방협력회의를 설치하는 것이 중앙·지방의 협력관계를 제도화하는 것이고, 해외 사례를 보더라도 맞지 않는 것이다. 지방자치의 근본이 지방의회와 기초지방자치단체의 발전에 있는데, 이들 대표가 참여하지 못하면 ‘협력회의’는 불구에 가깝게 될 것이다. 특히 이철우 의원 법안이 발의된 2012년 10월 이후 중앙의 복지확대로 인한 지방재정 압박, 그리고 부동산 경기 미회복으로 인한 세수결손 등으로 기초자치단체의 재정상황은 더욱 열악해졌는데 비하여 국가의 지방간섭은 변하지 않았음을 볼 때, 김민기 의원의 법안처럼 기초자치단체와 지방의회의 대표를 포함한 4단체의 대표가 협력회의에 참석하여 의견을 말할 수 있어야 할 것이다.

두 번째 쟁점은 일본의 경우는 행정수반인 총리가 ‘협의의 장’에 나오지 않고 있는데 비추어, 우리는 대통령이 구성원이 되고 협의회의 의장이 되느냐 아니면 국무총리가 되느냐이다. 대통령이 의장이 되면 이 협의회의 의결사항이 곧 국가의 지방의사결정이 되고 그 효력이 강화된다는 장점이 있다. 반면, 대통령이 중앙·지방협력회의에 나오는 것은 세계적으로 전례가 없고 지방의 의견을 들어주지 못할 때 발생할지도 모르는 갈등을 완화할 수 있느냐 하는 문제가 있다. 하지만 우리나라가 현재 처한 중앙·지방권력 배분의 정점에 대통령이 있기 때문에 지방의 의견을 듣고 최종 반영하는 몫은 대통령이라고 할 수밖에 없다. 따라서 대통령이 지방자치 및 지방분권에 대한 발전의지를 천명하면서 이 협력회의의 의장이 되는 것이 우리 현실에서 더 나은 안이라고 본다.

세 번째 지적하고 싶은 것은 7조 실무협의에 관한 것인데, 현재까지 나온 두 안이 이 조항을 두고 있다. 그 내용은 협력회의의 원활한 안건심의를 위하여 국무총리 소속으로 국무총리실 국무차장, 기획재정부 차관, 행정안전부 차관, 전국시도지사협의회 사무총장 및 전국시도지사협의회의 장이 지명하는 2명 등으로 협력회의실무협의회를 둔다는 것이다. 이는 주로 해당 안건 심의의 기초적 조사 등을 수행하는 것으로 이해할 수 있다. 앞으로 이 실무협의회의 운영 등에 대해서는 대통령령으로 정하기로 했는데, 이때 실무협의회가 본 협의회의 안건 외에 실무의제를 가지고 협의를 해야 한다. 그 이유는 중앙과 지방 간에 대등한 입장에서 실제 정책이나 법령을 놓고 실제적인 논의를 하는 장은 이제까지 없었기 때문이고, 협력회의나 실무협의회만 해도 실제적 협력의제를 놓고 협의하기는 쉽지 않기 때문이다. 이점에서 일본이 국가·지방 간 협의의 장에서 분과회를 두기로 하여 특정한 사항에 관하여 조사 및 검토를 하게한 것을 참고하였으면 한다(일본 국가와 지자체 간 협의의 장에 관한 법률 5조).

마지막으로 지적하고 싶은 것은 이 협력회의 설치 근거로 지방자치법 165조의2를 신설하는 개정안의 문제이다. 물론 현재의 165조의 지방자치단체의 협의체를 규정한 조항에 더하여 협력회의 근거를 두면 간단할지도 모른다. 하지만 이렇게 되면 9장이라는 국가의 지방자치단체에 대한 지도·감독이라는 대전제를 벗어나는 데는 한계가 있다. 자치사무까지도 국가가 개입하려 하고, 지방자치법에 기관위임사무를 없애고 법정수임사무로 개편하기까지 했는데도 개별법에서 정한 국가위임사무가 엄연히 존재하고, 또 이에 대해 강제이행명령권까지 국가가 가지고 있다는 것은 중앙·지방관계가 협력적 관계가 아니라 수직종속적 관계임을 극명하게 보여주는 것이다. 따라서 지방자치법 9장을 국가의 지도·감독이라고 하는 것을 과감히 개편하여 ‘국가와 지방자치단체의 협력관계’로 수정하고, 166조부터 172조 까지의 조항을 중앙·지방 협력모델에 맞게 수정한 후 여기에 협력회의의 설치에 관한 근거조항을 두는 구상을 해야 할 것이다.