장한나 한국행정연구원 초청연구위원 

10년 뒤 우리사회에서 가장 중요한 영향을 미칠 이슈로는 단연 ‘저출산·초고령화’를 꼽을 수 있다(미래창조과학부 보도자료). 특히, 우리나라는 2026년 65세 이상 노인인구 비율이 20.8%로 증가해 초고령 사회 진입을 앞두고 있어 ‘초고령 사회’에 대한 전 국민적 관심이 제고되는 것은 어쩌면 당연한 이야기일 수 있다.

이러한 초고령 사회가 도래하면 노인들의 각종 질병과 경제적 빈곤 및 의존, 사회적 역할과 지위 상실은 물론이고 인간관계의 단절로 인한 소외감 증가 등의 다양한 사회적 문제가 야기될 수 있다(김성수, 2008). 

특히, 현재 우리나라의 노인인구 비중과 부양부담은 주요 선진국에 비해 낮은 수준이지만, 2030년에는 선진국 수준으로 근접하고, 2060년에는 일본 다음으로 가장 높은 부담을 안을 것으로 예상되고 있다(UN,2010). 따라서 이러한 문제를 해결하고 노인의 복지증진을 도모하기 위해서는 안정적인 재원확보와 함께 효율적인 재정운용이 요구된다.

한편, 노인인구의 증가로 인한 중앙정부 차원에서의 거시적인 복지환경의 변화와 함께 지역 간 균형발전을 도모할 수 있는 방안과 노인보건복지부문의 지방재정조정제도 강화 등에 대한 논의가 제기되고 있다(김학만, 2009: 63). 구체적으로 정부예산의 노인보건복지에 대한 획기적인 증액을 통해 소극적·선별적 복지에서 보편적·적극적 복지로의 전환이 요구되고 있으며, 다양한 인구구조별 특성을 반영한 노인정책이 실현될 수 있도록 자치단체 간 재정의 재배분이 요구되고 있다(박차상, 2007).

본 연구에서는 노인인구 증가로 인한 중앙정부의 복지환경의 변화와 그에 따른 예산 증액요구에 관해서는 논외로 하고, 보건복지부와 기초지방자치단체(시·군·구)를 연계하는 중간자적 역할을 담당하는 광역지방자치단체(시·도) 수준에서 노인사회보장정책의 급여내용을 비교·분석하고자 한다. 이를 통해 광역지자체 간 노인보건복지정책 재정이 노인인구구조 변화를 반영하여 적절히 운용되고 있는지 파악하고자 한다.

인구구조 변화

우해봉 외(2014)는 1970년부터 2060년까지를 4단계로 구분하여 인구변화의 추이분석과 미래예측을 시도하였다. 첫째, 1970년부터 1999년까지는 노인인구 비중이 7% 미만의 고령화 사회 이전 시기로 노년인구비율과 노년부양비가 매우 낮은 것이 특징이다. 둘째, 2000년부터 2012년까지는 고령화 사회에 진입한 시기로 노인인구 비중이 7%에서 12% 미만이며, 생산가능인구(15~64세)가 총인구 대비 72~73%에 달한다. 셋째, 2013년부터 2017년에 이르는 시기로 총인구가 5000만명을 돌파하고, 노인인구 비중이 12%를 넘어서 고령사회 진입을 앞두고 있는 시기이다. 특히, 2016년에 생산가능인구(15~64세)가 정점을 찍은 후 점차 감소할 것으로 예측되고 있다. 마지막으로 2017년 이후의 시기는 고령사회(aged society)에 진입하고 2026년에는 노인인구 비중이 20.8%에 이르러 초고령 사회(super-aged society)로 들어설 것으로 예측되고 있다. 이에 더하여 2028년에는 사망자 수가 출생아 수를 초과하는 마이너스 자연 증가가 시작되어 2030년에는 총인구가 감소세로 돌아설 전망이다.

이러한 인구구조의 변화에 따라 인구 피라미드 역시 변화될 것으로 예측되고 있다. 통계청(2014b)의 장래인구 추계에 따르면, 2013년 방주형의 인구감소형 피라미드에서 2040년에는 저연령층은 줄고 고연령층은 증가하는 역피라미드로 변화할 것으로 전망하고 있다.

특히, 이러한 추세는 정도의 차이는 있으나 각 시도별로 동일하게 나타나는 현상이며, 2014년 현재 65세 이상 노인인구의 구성비 순위가 높은 전남, 전북, 경북, 강원, 충남, 충북의 경우, 더욱 뚜렷한 역피라미드가 형성될 것으로 예측하고 있다.

한편, 통계청(2014a)의 지역별 노인인구의 구성비를 살펴보면 지역 간 격차가 매우 큼을 알 수 있다. 65세 이상 노인의 구성비가 가장 높은 지역은 전남으로 21.8%이며, 전북 18.1%, 경북 18.0%, 강원 16.8%, 충남 16.3% 순으로 높게 나타났다(전국 평균 12.7%). 특히, 전남(21.8%)은 가장 낮은 순위인 울산(8.3%)에 비해 약 2.6배에 달해 상당한 격차를 보이고 있었다.

이러한 인구비중의 차이는 각 지방자치단체의 노인보건복지정책에 반영되어야 함에도 불구하고, 노인인구비중이 높은 지자체일수록 재정자립도 및 전체 예산대비 사회복지 비중이 낮아 노인을 대상으로 한 보건복지정책에 상당한 재정과 인력을 제공하는 것에 다소 한계를 지닐 것으로 사료된다.

노인사회보장정책

1) 국민연금

국민연금은 국가가 보험의 원리를 도입하여 만든 사회보험의 일종이다. 구체적으로 가입자, 사용자 및 국가로부터 일정액의 보험료를 받고 이를 재원으로 노령으로 인한 근로소득 상실을 보전하기 위한 ‘노령연금’, 주소득자의 사망에 따른 소득상실을 보전하기 위한 ‘유족연금’, 질병 또는 사고로 인한 장기근로능력 상실에 따른 소득상실을 보전하기 위한 ‘장애연금’ 등으로 구성된다(보건복지부, 2014).

2) 국민기초생활보장

국민기초생활보장은 가구의 소득인정액이 최저생계비 이하인 계층을 대상으로 생계, 주거, 교육, 해산, 장제급여 등의 기초생활보장 급여를 가구(세대) 단위로 지원하는 제도를 말한다. 기초생활보장의 수급자는 생계곤란으로 인해 국가의 보호를 받는 대상을 의미하며, 그동안 저소득층 보호를 위한 수급자 선정기준 완화, 최저생계비 인상 등에 따라 수급자 수가 확대되어 왔다(보건복지부, 2014). 그러나 2010년 사회복지통합관리망(행복e음)의 도입으로 기존 수급자의 소득 및 부양의무자 관계 파악이 용이해지면서 수급자격에 대한 기준이 강화되어 기초생활보장 수급자의 수가 감소하고 있다.

3) 건강보험상 노인의료비

인구고령화에 따라 노인의료비 역시 증가하는 추세에 있다. 특히, 65세 이상 노인의 건강보험노인진료비는 지난해 20조원에 육박했으며, 전년(2013년, 18조 852억 원) 대비 10.4% 증가하였다. 이는 전체 진료비 54조4272억원의 36.7%에 달하는 것으로 노인의료비 증가폭이 매년 빠르게 증가하고 있는 것으로 보고되고 있다(한국보험신문, 2015.10.29.).

시도별 2006년 대비 2013년 사회보장제도 급여 및 65세 이상 노인인구 증가율을 토대로 군집분석을 실시한 결과, 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산, 경기 등 8개 지역과 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남, 제주 등 8개 지역으로 구분되었다. 이를 정리하면 아래의 <표>와 같다.

첫 번째, 수도권 및 광역시 군집은 공적연금수급자의 증가율 평균이 2.39배이며, 건강보험상 노인의료비의 증가폭도 평균 2.29배로 높은 특성을 지니고 있었다. 또한 65세 이상 노인인구의 증가율이 평균 0.43배이었으며, 이와 같은 정(+)의 방향으로 65세 이상 기초생활수급자의 증가율도 0.22배 증가하였다.

반면 두 번째, 지방의 광역지자체 군집은 공적연금수급자의 증가율 평균이 1.22배로 수도권 및 광역시 군집의 절반 수준이었으며, 건강보험상 노인의료비의 증가폭도 평균 1.92배로 상대적으로 낮은 편이었다. 또한 65세 이상 노인인구의 증가율도 평균 0.22배로 수도권 및 광역시 군집에 비해 절반 수준에 불과하였으며, 65세 이상 기초생활수급자의 증가율은 음(-0.28)의 방향으로 진행돼 하락하는 추세를 나타내었다.

이 결과를 꺾은선그래프로 시도별 추이를 살펴본 결과, 유사한 패턴을 보이는 집단들을 유형화할 수 있었다. A유형은 4가지 지표가 큰 차이 없이 상승하는 직선의 형태를 보이고 있어 65세 이상 노인인구의 증가율에 따라 다른 노인사회보장급여도 함께 증가하는 바람직한 양상을 보이고 있다. 이러한 유형은 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전 등 대도시 사례에서 주로 나타났다. B유형은 65세 이상 노인인구 증가선보다 건강보험 노인의료비 및 65세 이상 기초생활수급자의 증가율이 보다 높게 나타나 노인사회보장급여의 초과공급이 우려되는 특징을 갖는다. 이 유형은 상대적으로 노인인구층이 적고 청년인구층이 많은 울산과 경기에서 나타났다. C유형은 65세 이상 노인인구 증가선과 공적연금수급자의 증가선이 거의 동일하며, 건강보험상 노인의료비의 증가율이 앞의 두 증가선보다 다소 높게 나타나는 반면, 65세 이상 기초생활수급자의 수가 급격히 감소하는 특징을 지닌다. C유형에는 강원, 충북, 경남 등이 해당되었다. D유형은 건강보험상 노인의료비와 공적연금수급자의 변동이 매우 크고, 65세 이상 기초생활수급자가 반비례로 하락하는 추세를 보이는 것이 특징이다. 특히, 공적연금수급자와 65세 이상 기초생활수급자의 증가율이 65세 이상 노인인구의 증가율에 미치지 못하는 것으로 나타나, D유형에 해당하는 전북, 전남, 충남, 경북지역에서의 복지사각지대 및 빈곤층 양산 등이 우려되고 있다. 제주특별자치도는 그 특수성으로 인해 기타로 분류되었다. 65세 이상 기초생활수급자를 제외한 나머지 증가추세선은 C유형에 가까우나, 기초생활수급자의 증가선이 2010년을 정점으로 산모양(∧)을 하고 있기 때문에 어느 유형에도 속하지 못하였다.

각 광역지자체별 추이와 유형별 특성을 비교한 결과, 65세 이상 노인인구는 모든 광역지자체에서 동일하게 매년 증가하였으나, 다만 수도권 및 광역시 군집의 증가율이 평균 0.43으로 지방의 광역지자체 군집의 평균 0.22보다 더 높게 증가하는 것으로 나타났다.

이러한 노인인구의 증가는 의료비 지출을 야기하는 대표적인 원인으로 작용하며(Meijer et al., 2013), 각 시도별 건강보험상 노인의료비의 증가를 설명하는 근거가 되었다. 다만, 건강보험상 노인의료비의 증가율은 65세 이상 노인인구 증가율과 거의 유사한 기울기로 증가하기도 하고(부산, 대구, 광주 등), 65세 이상 노인인구 증가선보다 훨씬 높은 곳에 위치하며 급격한 증가율을 나타내기도 하였다(울산, 경기).

또한 일부 구간에서는 65세 이상 노인인구 증가선 아래에 위치하며 소폭 증가되는 양상을 보이기도 하였는데, 이러한 양상은 대체로 2006년과 2012~2013년 사이에 나타났다. 지역별 가장 큰 차이를 보인 65세 이상 기초생활수급자 증가율은 크게 두 가지로 분류될 수 있다. 하나는 수도권 및 대도시 군집에서 나타난 유형으로 다른 지표 증가선과 거의 유사한 기울기로 증가추세를 보였으며, 다른 하나는 지방의 광역지자체 군집에서 나타난 특징으로 2010년을 기준으로 급감하거나 2010년 이전보다 다소 감소한 추세를 보였다. 기초생활수급자가 2010년 이후 급감한 것에 대해서는 2010년 도입된 사회복지통합관리망(행복e음)과 부양의무제도를 그 근거로 제시할 수 있다(제주일보, 2014). 행복e음망을 통해 기존 수급자의 소득 및 부양의무자 관계 파악이 용이해졌고, 수급자격에 대한 기준이 엄격해지면서 수급요건 탈락자 수가 증가하였기 때문으로 분석된다.

한편, 부양의무제도는 부양자를 법적으로 1촌 이내 직계혈족과 그 배우자를 부양자로 규정한 것으로 부양자들의 재산, 소득, 근로능력 등을 금융정보동의서를 받아 사회복지통합전산망(행복e음)으로 관계를 파악하여 부양능력이 있다고 판단되면 실제 부양 여부와 관계없이 부적합판정을 내린다.

그 결과, 부양자로부터 전혀 부양을 받지 못해 복지 사각지대에 놓인 비수급빈곤층이 수급자의 60% 수준에 이르고 있다고 보고되고 있다(제주일보, 2014). 다만, 수도권 및 대도시 군집의 경우 이전보다 증가폭이 다소 감소하긴 하였으나 지방의 광역지자체 군집과 같이 그 격차가 매우 커지면서 급감한 것은 아니기 때문에 지역별 기초생활수급자 급여에 차이가 존재함을 발견하였다. 이에 65세 이상 노인인구의 증가선과 상당한 격차를 보이는 지역(강원, 충북, 경남, 전북, 전남, 충남, 경북, 제주)을 대상으로 한 원인규명을 위한 추가연구를 실시할 필요가 있다.

※ 위 원고는 제3회 지방자치박람회에서 진행된 지방자치 20년 대토론회에서 장한나 한국행정연구원 초청연구위원이 발표한 자료를 요약한 내용입니다. 지면관계상 다 싣지 못한 내용은 한국지방정부학회홈페이지에서 확인할 수 있습니다.