“ 고령화에 따른 재정부담 증가에 인구의 감소로 인한 행정비용까지 더해져 지방재정이 악화될 것이기 때문이다. 고령자 복지를 위한 재정부담이 증가하면서 인구 5만 이하의 지방정부는 이를 감당하기 어려워질 것이다. ”

​김순은 서울대학교 행정대학원 교수

우리나라 지방자치를 둘러싼 환 경이 급변하고 있다. 수도권으로의 인구집중, 도시화와 농촌의 인구감소, 저성장 기조 등이 지방자치의 운영에 직·간접적으로 영향을 주고 있다. 이와 더불어 지방자치의 미래에 가장 커다란 위협요인으로 떠오른 것은 저출산·고령화 현상이다.

우리나라의 출산율은 1970년에 4.53명 수준이었으나 적극적인 산아 제한 정책과 부모의 경제적 고려 등으로 인해 1976년 3.00 명, 1983년 2.06명, 1985년 1.67 명으로 급격하게 하락하여 1995년에는 1.63명에 이르렀다. 그러나 이때까지만 해도 일본의 출산율 1.42명보다는 양호한 수준이었다. 그러나 이 추세는 2001년 역전되었으며 2014년에는 출산율 1.21명으로 일본보다도 낮은 수준을 유지하고 있다. 이러한 심각한 저출산 추세가 향후 우리나라 인구의 감소 가능성을 높이고 있다. 

저출산과 더불어 우리나라가 반드시 고려하여야 할 사회현상이 고령화이다. 다른 국가들과 비교할 때 우리나라는 고령화의 정도와 그 속도가 심각한 수준이기 때문이다. 우리나라의 경우 주민등록인구를 기준으로 1990년 5.1%였던 고령화율이 2000년에 7.2%에 달해 고령화 사회로 진입하였다. 2015년을 기준으로 13.2%에 이 른 고령화율은 2017~2018년 사이 14%를 넘어서며 우리나라도 명실상부한 고령사회가 될 예정이다. 

또한, 2026~2027년 무렵 고령화율이 20%를 초과하는 초고령 사회를 맞이할 것으로 추계되고 있다. 우리나라의 고령화 속도는 일본과 비교할 때 명확히 드러난다. 우리나라와 일본의 고령사회 진입시기는 22년의 차이가 있는 데 비해 초고령사회로의 진입 격차는 18년으로 단축될 것으로 보여 우리나라 고령화 속도의 심각 성을 보여준다.

저출산·고령화는 우리나라의 인구구조를 변화시킨 주요한 원인이다. 14세 이하 인구의 경우 2005년 우리나라 전체 인구의 18.9%를 차지하였으나 이 비중은 지속적으로 감소하여 2015년에 는 13.6%까지 낮아졌다. 

생산가능인구인 15~64세의 인구는 2011년까지 증가하여 전체 인구의 73.4%를 차지하였으나 이후 감소추세로 돌아섰으며 2015년에는 73.1%가 되었다. 2030년의 인구구조를 추계하면 15세 미만의 인구는 12.5%, 15~64세의 인구는 64.4%까지 그 비중이 감소할 것으로 추론되었다.

저출산·고령화에 도시화 현상까지 더해지면서 지방정부에 지대한 영향을 미쳤다. 2015년 기준으로 인구 5만 미만의 지방정부 수는 전체의 22%에 이르고 있으나 여기에 거주하는 인구의 비중은 3.6%에 불과하다. 

더구나 이들 지방정부의 고령화율은 28%로 이미 초고령사회가 되었다. 2030년이 되면 인구 5만 미만의 지방정부의 수가 전체의 33%로 증가할 것으로 추계되며 이들의 고령화율은 40%를 웃돌 것으로 예상하고 있다. 

이와 같은 상황을 고려할 때, 현재와 같은 체제로 지방자치를 운영하는 것은 거의 불가능할 뿐만 아니라 매우 비효율적일 것이다. 고령자 복지를 위한 재정부담이 증가하면서 인구 5만 이하의 지방정부는 이를 감당하기 어려워질 것이다. 

고령화에 따른 재정부담 증가에 인구의 감소로 인한 행정비용까지 더해져 지방재정이 악화될 것이기 때문이다. 또한 그 정도가 지방정부의 지위를 유지하기 어려울 수준에 이를 것이다. 이처럼 예상되는 문제점들을 해결하기 위해서는 지방자치제도의 전면적인 개정을 고려해야 한다.

우선 인구 2만 미만의 지역이 지방정부의 지위를 유지하는 것을 지양하고 시·도의 하위 행정기관으로 전환할 필요가 있다. 이를 통해 지방정부의장과 지방의회를 유지하는 정치적 비용을 줄이고 공무원을 감축하는 등 지방 정부의 지위를 유지하기 위한 고정비용을 절약할 수 있다. 이렇게 감축된 예산을 지역의 복지에 충당하면 재정이 유용하게 사용될 것이다. 

이와 더불어 체제를 효율적으로 운영하기 위해서는 시·도의 기능을 오히려 확대할 필요가 있다. 우리나라의 독특한 광역시제도는 도너츠형 도시와 지역형태를 만들어내었고 이것이 행정의 비효율을 낳고 있다. 

따라서 일차적으로 도너츠형 지역의 시·도를 통합하여 행정의 효율을 극대화하여야 한다. 이와 같은 초광역체제로의 개편은 향후 통일을 대비하여 지방행정체제를 새롭게 정비하는 성격도 지닌다.

인구 5만 이하의 지역에서는 지방정부 형태를 개혁하는 것을 고려함 직하다. 지방의회, 지방정부 의장이 각각 선출되는 현행 기관 분리형에서 지방의회만을 선거로 구성하고 지방정부의장은 지방 의회에서 선출하는 기관통합형으로 개혁하는 방안이 적절하다. 

기관통합형으로의 개혁을 통해 지방정부의 다양성을 높이고 선거의 비용을 절약하며 제왕적 단체장에 의한 지방자치의 부작용을 예방할 수 있다. 

상기한 상위수준의 개혁과 더불어 주민자치의 활성화를 통해 주민에게 가까운 현장행정을 강화 려는 노력이 수반되어야 한다.  

공동체의 활성화에 따른 사회자본의 확충이 저출산·고령화에 따른 행정비용의 증가를 부분적으로 상쇄하고 지역 내 문제대응 능력을 배양하는 긍정적 효과를 가져올 것이다.