이영애(《월간 지방자치》·《티비유》 편집인)_ 안녕하십니까. 좌담회에 패널로 참석하신 분들을 소개하겠습니다. 전문가로서는 행정의 대가 대통령소속 자치분권위원회 부위원장 김순은 교수님, 주민자치와 지방자치에 중요한 역할을 하고 계신 곽현근 대전대학교 행정학과 교수님, 한국지방행정연구원 김필두 박사님 참석하셨습니다. 주민자치 현장에서 발로 뛰고 계신 김종길 종로구 주민자치위원과 유재영 간사님도 자리를 함께해주셨습니다.

지방분권 시대에 주민자치가 왜 중요하고 필요한지 김순은 교수님 말씀부터 듣겠습니다.

 

김순은(서울대학교 행정대학원 교수, 대통령소속 자치분권위원회 부위원장)_ 1987년 헌법 상 지방자치는 큰 틀에서 정권교체를 위한 지방자치라고 할 수 있습니다. 생활밀착형 지방자치를 지향했다기보다는 민주주의의 완성, 정권교체를 위한 것이었기 때문에 주민자치는 그런 소홀했던 영역을 되찾는다는 점에서 중요한 의미가 있습니다. 그 때의 주민자치는 지역 주민이 참여해 지역의 문제를 발견·논의·결정하고 그 결정에 대한 책임을 지는 차원이었기 때문에 자율 결정과 책임이라는 민주주의의 완성 측면에서 매우 중요하다고 생각합니다.

곽현근(대전대학교 행정학과 교수)_ 지방분권은 지방자치의 하나의 원리로, 중앙권력을 지방으로 내려 보내는 것을 말합니다. 이 지방권력을 누가 통제하느냐가 지방민주주의 측면에서 중요합니다. 주민자치에는 주민이 참여를 통해 자신의 의사를 지방정부에 반영하기도 하고 지방정부를 통제하는 의미도 담겨 있습니다. 현 정부는 이를 ‘주민주권’이라고 표현하기도 합니다. 주민자치를 활성화함으로써 지방민주주의를 꽃 피우고 주민이 주권을 회복하는 것이 주민자치라고 이야기할 수 있을 것 같습니다.

김필두(한국지방행정연구원 박사)_ 부연하면 주민으로서 지역 일을 스스로 결정하고 자신의 의지대로 펼쳐나가는 것이 주민자치의 핵심이라고 생각합니다.

 

 

 

이영애_ 현장에서 주민자치를 느끼는지요. 주민들의 반응도 궁금하네요.

김종길(종로구 주민자치위원회 위원)_ 주민의 일을 스스로 결정해야 하는 것이 우리의 소명이고 나아갈 길이며 예전부터 만들어놓은 우리 스스로의 역량이라고 생각해요.

유재영(종로구 주민자치위원회 간사)_ 주민자치회에는 예전 두레나 향약의 의미가 담겨 있습니다. 어려울 때 서로 돕는 거죠. 이웃들은 해결하고 싶은 문제가 있거나 자신에게 필요한 것이 있을 때 주민자치위원회를 찾고 있습니다.

곽현근_ 여기서 주민자치위원회를 소개할게요. 1999년 국민의 정부 시절 당시 읍·면·동 기능이 시·군·구로 옮겨가고 동사무소를 주민자치센터로 바꾸었습니다. 그 주민자치센터와 더불어 탄생한 주민의 대표 조직이 바로 주민자치위원회입니다. 2010년 제정된 ‘지방행정체제에 관한 특별법’에 ‘읍·면·동에 주민자치위원회를 둘 수 있다’는 조항이 신설되어 주민자치회가 기초지방자치단체나 기초 지방정부의 사무를 위임 내지 위탁 받아 실행하거나 주민과 함께 다양한 자치사무를 하도록 만들어놓았습니다. 이 제도와 관련해 중요한 분들이 바로 주민자치위원회 위원들입니다. 이들이 지역 사회를 위해 현장에서 많은 일을 하고 있는데, 이를 주민자치라고 이야기할 수도 있을 것입니다.

 

이영애_ 주민자치위원회 역사가 꽤 오래됐네요.

김종길_ 1999년에 출범해 지금까지 이어오는 동안 우여곡절도 있었고 항상 잘 되는 것은 아니었습니다. 2년 임기 동안 출석률이 90~100% 나올 수도 없고요. 안타까운 이야기지만 주민자치위원 가운데 상업적인 목적으로 활동하는 분들이 있어서 그 집에서 만드는 음식이나 물건을 팔아주지 않으면 다음 회의부터는 나오지 않기도 하고 그렇습니다.

 

이영애_ 들으니 좀 왜곡되어 있는 것 같은데요, 주민자치 방향이 제대로 가고 있나요.

곽현근_ 최근 들어 주민자치위원회가 주민자치회로 전환되는 사업이 추진 중입니다. 주민자치위원회에 자치 역량과 권한을 강화해 실질적인 주민자치를 이루기 위함인데요, 정부 차원에서 지원하겠다는 방침이어서 주목 받고 있습니다. ‘결사체 민주주의’라고 해서 주민 혼자서는 약하지만 상호작용해 집단 역량을 키우고 자기 문제를 스스로 해결하는 과정에서 자신감을 갖기도 합니다. 그 연장선상에서 정부에 문제 해결을 요구하기도 하고 그 문제 해결 과정까지 제도화해야 진정한 주민자치인 것입니다. 주민자치회 시범사업을 하려는 이유가 바로 민주주의를 읍·면·동 단위 아래까지 꽃 피우게 하기 위해서입니다. 그런 점에서 타인을 위해 일하는 자원봉사와는 또 다릅니다. 선진국의 경우도 자기 지역의 문제는 스스로 해결한다는 철학 아래에서 자원봉사와 주민자치를 다르게 보고 있고요. 즉 지방정부에 영향력을 미치기 위해서는 주민 스스로 자기들만의 활동이 매우 중요하다는 겁니다. 역량을 키우고 거기에 기반해 정부에 대해 자기 목소리를 내는 것, 이것이 바로 우리가 말하는 풀뿌리 민주주의의 기본 정신이라고 생각합니다.

김필두_ 일본의 주민자치 조직이 무엇을 위해 활동하는지 조사해보니 ‘살기 좋은 마을을 만들기 위해서’라고 합니다. 살기 좋은 마을의 조건으로는 첫째, 정다운 이웃이 있고 둘째, 환경이 깨끗하며 셋째, 생활이 편리하고 넷째, 경제적인 여유라고 합니다. 이 네 가지를 주민자치위원회의 기능과 목표에 벤치마킹했는데요, 무엇보다도 이웃을 만나 대화하고 함께 어우러져 사는 공동체 형성이 가장 중요하다고 생각합니다.

해마다 주민자치위원회가 어떠냐고 물으면 대부분 ‘좋다’고 말씀하세요. 주민자치가 정확히 무엇인지 모르지만 주민자치에 대해 ‘안 하는 것보다는 낫다’고 말씀하십니다. 합리적인 비용으로 문화 혜택을 누리고 인문학 강의를 듣거나 체육시설 내지 회의실을 이용하는 등 주민에게 혜택이 돌아간다고 생각하는 거지요.

김순은_ 1999년 주민자치센터가 만들어지고 주민자치위원회를 두어 주민자치를 활성화하려는 노력을 기울여왔는데, 제도 미비와 지역 주민의 이해와 참여 부족으로 발전하지 못한 것도 사실입니다. 자치분권위원회는 자치분권의 기본으로 주민자치 활성화와 주민이 주인 되는 주민주권을 강조하는 계획이 있습니다. 그 계획 중 하나가 주민자치회의 지역대표성 확보가 중요한 과제인 것 같습니다. 지역 마다 다소 편차가 있지만 주민자치회가 해당 지역의 주민을 대표한다는 근거가 조금은 미흡하다는 지적이 있어서 주민대표성을 높이는 게 첫 번째 과제고요. 그 다음으로는 주민자치회 구성이 잘 되면 제도적으로 도와드려야 할 일이 있지 않을까 싶습니다. 주민투표, 주민소환, 주민발안, 주민청구 등 현재도 주민자치와 관련된 제도가 있지만 실제로 작동이 잘 되고 있지 않기 때문에 지역 주민이 이를 쉽게 활용할 수 있어야 한다고 생각합니다.

 

 

 

 

이영애_ 주민자치가 뿌리내리기 위해 정부와 지방자치단체, 주민 각각 어떤 노력을 해야 하나요.

유재영_ 8년 간 주민자치위원으로 활동해왔는데, 그간의 경험상 자체 역량을 키워야 한다고 생각합니다. 10년 전의 주민자치위원회 활동과 지금 활동의 결이 매우 다르기 때문이죠. 정부나 지자체에서 역량 강화할 수 있도록 프로그램을 개발하거나 자각하도록 기회를 준다면 배워가면서 주민자치회 활동을 발전적으로 할 수 있지 않을까 싶습니다.

곽현근_ 주민자치에 접근하는 프레임을 바꾸어야 한다고 생각합니다. 행정의 보조가 아니라 주민이 주인 되기 위한 과정에서 주민 역량을 키우는 작업이 마을자치, 주민자치가 되어야 합니다. 풀뿌리 민주주의의 기본 정신은 풀들이 아랫단에서 뿌리가 서로 얽혀 있는 것처럼 결속력 있는 공동체로 활동할 수 있는 것입니다. 이동하지 않고 한 곳에 오래 살던 때에는 향약이나 두레와 같은 공동체 정신이 자연스러웠지만 도시화가 진전되면서 의식적으로 그런 공동체 정신을 기르려는 노력이 필요하고요. 그런 면에서 서울 성북구나 성동구는 마을단위, 읍·면·동 단위에서 주민 활동으로 동네를 바꿔놓은 사례라고 볼 수 있습니다.

지난주 주민자치 박람회 우수사례를 평가하는 기회를 가졌는데, 개별 사례도 중요하지만 기초 지자체 별로 여러 제도를 만들어가고 주민자치를 활성화하기 위해 상당히 노력하는 서울시, 당진시, 세종특별자치시 등은 주민세, 주민참여예산제, 중간지원조직처럼 종합적으로 주민자치를 지원할 수 있는 시스템을 만들어 주민 스스로 실력 발휘할 수 있게 만들어나가고 있습니다.

 

이영애_ 주민자치를 해보니 ‘이런 문제가 있다’고 할 만한 게 있나요.

유재영_ 10년 전에 활동한 분들은 자기 주머니를 털어 지역을 위해 일해야 한다는 생각이 별로 없었어요. 그래서 마을계획단에 참여하는 분이 훨씬 많습니다. 시에서 예산을 주니까요.

김필두_ 마을계획단이 종종 주민자치위원회와 갈등을 빚는 사례도 있더라고요. 사업비를 쓰겠다는 점에서 주민자치라고 보기에 좀 어려운 측면이 있어요.

곽현근_ 저는 견해가 좀 다릅니다. 서울시 사업을 계속 모니터링하고 진단해봤습니다. 기존의 주민자치위원회의 가장 큰 특징은 일종의 자원봉사식의 접근이었지만 서울시 마을계획단의 가장 큰 특징은 관심 있는 주민들이 마을의 문제를 먼저 발굴하는 단계를 거칩니다. 동네 곳곳을 다니며 마을의 필요와 욕구, 문제를 밝혀내고 이를 정리해 마을 총회에서 정합니다. 이는 돈과 상관없이 순수하게 주민들이 마을의 중요 의제를 뽑아내는 과정을 만들어 내는 것이죠. 나름 경험 있는 주민들이 마을 의제를 토대로 활동하고 행정에 자기 목소리를 내는 기반을 만들어내는 데 왜 비판적으로 보는지 모르겠고요. 마을 단위에서 활동 경험이 다양한 분들이 주민자치회에 진출하는 것이 바람직하다고 봅니다.

김필두_ 일정부분 인정하지만 마을계획단의 실체를 보면 문제가 있습니다. 기존의 주민자치위원회가 있는데 별도의 조직으로 마을계획단을 구태여 만들 필요가 있는지 의문입니다. 또 주민자치위원회와 마을계획단이 하는 일이 차별성이 없어요. 기존의 주민자치위원회와 마을계획단이 융합이 잘 이루어지지 않아 불협화음을 이루는 곳도 여러 군데 봤고요. 마을계획단은 서울시의 회심작으로, 젊고 활동력이 있지만 지역 사회에 완전히 녹아들지 않고 있고 나름대로 자기 돈을 써가며 열심히 일해 온 주민자치위원들에게 상대적 박탈감 내지 괴리감을 줄 수 있습니다.

김종길_ 박탈감이 있죠. 기존의 주민자치위원은 인격과 경력을 따져 엘리트 조직이라고 보는데요. 현장에서는 주민자치위원으로 들어오지 못하는 분들이 마을계획단에서 일하는 경우도 있습니다.

곽현근_ 서울시가 추진하는 마을계획단은 민초의 공간으로, 마음 맞는 주민들끼리 동네의 문제를 찾아내는 과정에서 관계를 형성하는 반면 주민자치위원회는 주민자치센터 운영위원회에서 활동하면서 친목도 도모하는 일종에 지역 유지들의 활동이었습니다. 상대적으로 주민자치위원회는 행정에 가까이 있었던 것입니다. 동이 활성화하려면 다양한 분들이 주민 대표조직에 참여해 역량을 키워야 합니다.

김필두_ 그렇게 되면 참 좋은데 마을계획단을 보면, 서울시 지침대로 하지 않을 경우 지원금을 안주겠다고 하고 동자치지원관은 말로는 민간이라고 하지만 사실은 다 공무원입니다.

 

이영애_ 이번에는 주민자치 국내외 사례를 들어보겠습니다.

곽현근_ 전 세계에서 주목받는 결사체, 동네 주민조직이 바로 미국의 포틀랜드입니다. 정부가 행·재정적 지원을 하지만 자치조직이 상당히 잘 돌아가요. LA같은 경우 동네의회를 만듭니다. 이처럼 자발적인 결사체를 만들어 자기 지역의 문제를 스스로 해결하면서 목소리를 내는 시스템을 만들어야 합니다. 주민자치회가 출범하면 모든 사람이 참여할 수 있도록 개방해야 합니다. 또 시민 스스로 해본 경험이 없기 때문에 중간 조직이 필요합니다. 마을만들기와 같은 활동에서 경험을 쌓은 중간 조직 활동가들이 주민을 지원하는 것은 굉장히 중요합니다.

김필두_ 공동체 관련해서 잘하는 곳을 몇 군데 소개하면, 안양시 석수동은 주민들이 골목에서 만나 이야기를 나누는 대화의 장이 열리고 일본의 경우 태풍 피해가 많은 해안 지역에서 행정의 도움 없이 주민자치위원회가 나서서 둑을 쌓아 해일을 막은 사례가 있습니다. 동네 사랑방 역할을 해온 전북 완주군 고산면 면사무소 앞 호프집이 문닫을 위기에 처하자 주민자치위원회가 인수해 살리기도 했고요.

 

 

 

이영애_ 실질적인 주민자치를 위한 제도 개선 내지 정책방향에 대해 조언을 한다면요.

김순은_ 중앙부처마다 주민이 참여하고 거치도록 하는 제도가 많은데 그것이 조화롭지 않은 것 같아요. 입주자 대표회의라는 아파트 관리기구가 있는데 어떻게 보면 대표도 선정하고 감사도 뽑는 주민자치의 전형적인 기구거든요. 입주자 대표회의가 통상 지역주민에게 아파트 관리기구로 인식돼 있는데, 그런 것도 주민자치 제도로 활성화하면 좋을 것 같습니다. 지역의 쌈지공원을 관리한다든지 지역 주민들이 해결하면 보다 쉽고 편리하게 할 수 있는 것들이 많을 것 같은데, 이를 제도적으로 발굴해 조화롭게 하는 게 필요할 것 같아요.

부처마다 하는 사업 중 지역 주민의 의견을 수렴하는 과정이 있는데, 이를 주민자치회처럼 주민 대표성이 인정된 기구를 통해서 하면 훨씬 효율적이고 참여하는 지역 주민에게도 자긍심을 키워주지 않을까 싶습니다.

서울시를 보면 주민자치 활성화를 위해 많은 노력을 기울이고 있고 현장에 나가보면 그 노력이 결실을 거두는 것 같습니다. 마을 잔치를 주민자치회가 기획해서 한다든지 사용하지 않는 공간을 주민을 위한 휴식처로 만든다든지요.

곽현근_ 서울형 주민자치는 2022년까지 진행됩니다. 주민자치 시범사업을 2013년부터 31개 읍·면·동에서 시작해 40여 개로 확대했고, 2017년도부터 서울시가 주민자치 시범사업을 따로 운영하고 있습니다. 두 개의 시스템이 전혀 다른데요, 서울형은 주민자치위원회 선발 방식부터 몇 개의 룰을 정합니다. 6시간 교육 이수하고 추첨하게 돼있어요.

주민자치위원회 경험자들이 참여토록 했고 자발적으로 참여를 원하는 사람은 6시간의 교육을 받게 합니다. 그 결과 마을계획단 경험자들과 주민자치위원회 위원들이 섞여 있기 때문에 갈등은 자연스러운 일이라고 생각합니다. 문제는 수십 년 간 구조적으로 뿌리내린 동 단위에서의 관계를 개선하는 일이고 게임의 룰을 바꿔나가는 과정입니다.

 

이영애_ 시간이 필요하다는 것이죠. 어쨌든 질문하지 않은 것 중에서 이런 것은 국민, 학계, 주민자치위원들이 알아야 할 게 있나요.

김순은_ 단편적으로 다 알고 계시다고 봅니다. 주민자치를 잘 하려면 민주주의니 참여니 하는 것은 머리로 하는 게 아니고 마음으로 하는 것이라고 말씀드리고 싶습니다. 내가 편하고 자연스러워야 하는데 그렇게 하려면 경험이 많이 누적되어야 할 것 같아요. 지역에서 관심 있는 일에 참여해서 머리를 맞대고 숙의도 해보고 서로 다른 의견을 논의하는 것이 민주주의의 발전입니다. 의견을 내면서 양보하는 것을 배우고 때로는 똑같은 의견을 전달하면서 기분 좋게 전달하는 소통의 기술이라고 할까요. 이런 기술도 주민자치를 발전시킬 수 있는 현실감 있는 민주주의의 훈련이라고 생각합니다. 외국에서는 이를 풀뿌리 민주주의라고 하는 데, 사실 풀뿌리 민주주의가 주민자치인 것이죠. 그런 차원에서 많은 훈련을 해야 할 것 같아요. 이미 그런 단계에 충분히 와 있고요.

곽현근_ 풀뿌리 주민자치는 다음 세대에도 꼭 필요합니다. 어린아이, 청소년 스스로 자신이 주인이라는 의식을 심어주는 것입니다. 서울시의 제도 실험이 잘 정착되기를 바랍니다.

서울 외에도 당진, 세종, 광주광역시, 대전광역시 등 광역 및 기초정부가 이 시기를 놓치지 말고 읍·면·동의 중요한 주민자치 생태계를 만드는데 전념을 다해야 한다고 생각합니다.

김필두_ 정부에서 제도와 법, 틀을 만드는 과정에서 너무 세세하게 하면 실제로 현장에서 주민자치를 하지 못하는 경우가 생깁니다. 큰 틀에서 주민들이 자유롭게 할 수 있도록 권한과 책임을 부여할 필요가 있다고 생각합니다.

김종길_ 주민자치가 과도기라 할 수 있습니다. 기득권을 버리고 보다 성숙한 시민의식 아래 미래에 할 수 있는 주민자치에 필요한 사람을 발굴해 지역사회의 일꾼을 만들어 나가야 할 것 같습니다.

 

이영애_ 장시간 주민자치에 대해 이야기 나눴습니다. 어떤 일이든 시간이 필요합니다. 가장 중요한 것은 주민들이라는 것을 꼭 기억하면서 마무리하겠습니다.