양종길
전국공무원노동조합 정책연구원 연구원
성과급제의 강화? - 새로운 대안인가? 맹목적 추종인가?
8월 6일 대통령은 대국민 담화를 통해, 공무원 임금 체계를 개편하겠다고 밝혔다. 다음날 인사혁신처는 공무원 성과급 확대 방안으로 대통령 담화를 뒷받침했다. 즉 현재 S-A-B-C로 되어 있는 업무성과평가에 SS등급을 추가한다는 것이다. 현재 S등급은 전체 공무원의 20%, A등급은 30%, B등급은 40%, C등급은 10%를 배분하게 되어 있다. 새로운 제도에서 SS등급은 기존 S등급 성과급의 50%를 더 받을 것이라고 한다. 한편으로 업무 성과가 떨어지는 공무원은 역량 계발 시스템을 만들어 재교육시키고, 개선이 없을 경우 퇴출도 가능케 한다는 내용도 흘러나오고 있다.
현재 많은 지방자치단체에서는 차등 지급된 성과상여금을 사실상 균등하게 재분배하고 있는 실정이다. 하위 등급 판정과 분류에 어려움을 느끼는 자치단체들에서는 여러 가지 수단을 통해 사실상 C등급을 부여하지 않고 있다. 이에 대하여 2011년 행정안전부는 예규를 통해 현장의 성과상여금 균등재분배 행위를 부당수령으로 규정하고, 적발될 경우 성과상여금 지급을 배제하도록 한 바 있다. 2015년 7월에도 같은 내용을 대통령령인 ‘지방공무원 수당 등에 관한 규정’에 담아 제재하겠다고 밝혔다.
일선 공무원 사회에서 성과급(혹은 성과상여금)은 어떤 문제를 안고 있어 이런 갈등을 불러왔는가? 왜 정부가 실시한 기존 성과급제에 대하여 노골적인 저항이 일어나고 있는 것일까? 왜 정부는 그 원인부터 먼저 분석하여 해결하지 아니하고, 더욱 강화된 성과급제를 추진하겠다고 하는가? 또, 이미 2007~2008년에 처참한 결과를 불러온 이른바 ‘퇴출제’의 재도입을 이 시점에서 공공연히 언급하는가?
성과급제의 도입 배경
성과급제(또는 성과주의 인사제도, 이하 성과급제)는 90년대 이후 전반적인 노동력 관리 체계의 유연성 확보 차원에서 기업들이 도입한 ‘신인사제도’와 깊은 관련이 있다. 기업들은 노동과정에서 노동력확보와 기능 모두에서 유연성을 확보하고자 했다. 동시에 세심한 노동 관리 없이도 노동자들의 자발적 몰입과 헌신을 이끌어 낼 수 있는 제도로 신인사제도를 받아들였던 것이다. 연공서열과 비경쟁적인사 관행을 깨뜨리고, 능력주의를 강화하며, 조직내 경쟁을 유발하면 자발적인 노동자의 직무 ‘몰입’과 손쉬운 ‘도태’를 유도할 수 있을 것으로 보았다. 연공급제 형태에서는 불가능했던 시장경제의 원리 관철을 기도한 것이기도 했다. 물론 그 도입의 근원은 1980년대 영국 대처리즘과 미국 레이거노믹스로 대변되는 신자유주의적 시장 효율성에 대한 믿음이다.
공무원의 성과급제도는 1995년 ‘특별상여수당’이라는 이름으로 도입되었다. 1998년까지 이 명칭으로 행정부 소속 4급 이하 전 공무원들을 대상으로 운영되다가 1999년에 성과연봉제와 성과상여급제로 대체되었다.
성과급제의 효과
그런데 이렇게 도입된 성과급제와 같은 수단을 통해서 성과평가를 임금 결정에 연동하면 개인과 조직의 성과가 정말 올라가는 것일까? 이 주장을 옹호하는 대표적인 이유는 이른바 ‘동기부여 이론’이다. 기대이론, 강화이론, 목표 설정이론 등과 같은 미시 조직행동이론들은 ‘성과는 구성원 개인의 능력과 동기부여의 함수’라고 주장한다. 그들은 동기부여의 정도는 경제적 보상의 크기에 달려있다고 본다. 이익 극대화를 추구하는 인간상을 신봉하는 경제학적 이론들도 같은 결론을 내린다. 그러나 이와 같은 주장들은 실증적으로 검증되지 못하였다. 성과를 좌우하는 요인은 조직 내외로 다양한데도 불구하고, 이들 주장들은 주로 개인 차원의 심리적 효과성 변수들에 초점을 두고 있었다. 일본의 다카하시 노부오 같은 이는 성과급이 학문적 근거가 없다고까지 말한다.
한편 조직적 차원의 실증 연구에서도 성과급제는 도입을 주장할 근거가 부족하다. 미국 사회보장국산하 20개 지국에 도입한 연봉제는 조직 성과에 아무런 영향을 미치지 못했다. 미국 조지아 주정부가 도입한 성과급제에 대해서도 과반수가 평가가 공정하지 못하다고 응답했다. 노동연구원의 2004년 12월 연구결과는 성과급제의 일종인 연봉제를 도입한 기업들의 노동생산성이 산업전체 평균보다 낮았음을 보여준다. 대한상공회의소(2008)나 삼성경제연구소(2008)도 성과급제의 문제점을 우려한 바 있다.
종교적 믿음과 유사하리만치 열정적으로 도입되는 성과급제에 어떤 문제가 있다는 것인가?
첫째, 성과와 임금을 연동시키기 위해 가장 먼저 해결해야 할 ‘개인별 성과 측정’이 쉽지 않다는 점이다. 극히 단순 반복적인 업무들 이외에 대부분 공공분야 직무들은 계량화하기가 힘들다. ‘성과는 단일하게 정의될 수 없다’. H.Simon의 말을 바꾸어 쓰자면 ‘완벽한 성과평가가 가능하다는 것은 조직구성원의 상호 의존을 해소할 수 있다는 말이다. 구성원이 상호 의존하지 않는 조직은 굳이 조직의 틀을 유지시킬 필요가 없게 된다. 왜 개개인의 업무역량과 성과를 완벽히 측정할 수 있는데, 그에게 막대한 보상을 하면서까지 유지하려고 노력하는가?’
둘째, 성과급제는 구성원들의 인간관계를 파괴한다. 조직내 팀워크와 협동 형성을 가로막는다. 성과급제가 ‘minus-sum’제도로 운영되는 경우에는 개인의 동기유발은커녕, 소수의 동기유발을 위해 다수가 희생되는 비극이 일어날 것이다. 갈수록 복잡해지는 환경 앞에서 협력은 필수적이다. 창조적 대응은 협력에서 나온다.
셋째, 성과급제는 장기적이고 조직적인 차원의 성과보다도 각 개인별 성과에 집중하게 만든다. 위험하고 도전적인 과제와 목표들을 회피하게 한다. 새로운 것에 대한 도전과 창의적 해결방법을 약화시킨다. ‘실적에 따른 금전적 보상정책의 최대 희생자는 바로 모든 탐구와 실험정신이다’ 미국 학자 Kohn의 지적이다.
넷째, 성과급제는 자유로운 소통과 수평적 의사소통을 촉진하는 것이 아니라 거꾸로 평가자의 의사와 평가기준에 더욱 매달리게 만든다. 실질 업무 기능보다 개인별 성과 측정 기능과 측정 부서의 권한이 확대된다. 구성원의 자율성은 약화된다. 자율적 결정력은 점차 떨어진다. 성과 평가자가 실질적으로 각 개인을 통제하는 역할을 하게 된다.
다섯째, 성과급제는 개인별 성과평가에 근거하여 임금을 결정하게 되므로, 노사의 집단적인 임금 교섭이나 근로 조건 개선 요구를 가로막는 수단으로 사용될 가능성이 크다.
이와 같은 한계를 대한상공회의소는 2008년 ‘성과주의 인사에 대한 문제점’을 발표한 적이 있다. 지금 공무원 인사시스템이 이런 지적을 피할 수 있는 새로운 관리 대안을 개발했는지 묻는다.
퇴출제-최악의 평가 제도
고성과자에 대한 강한 보상과 아울러 저성과자에 대한 강도 높은 조치가 연동될 가능성이 크다. 그것이 인사혁신처가 밝히는 이른바 ‘퇴출제’이다. 인사혁신처 발표 이전에 올해 들어 부산광역시와 당진시에서도 ‘업무(직무)역량 강화’라는 이유로 별도 부서 강제 재교육 배치와 퇴출 제도를 시도한 바 있거나 준비 중이다. ‘퇴출제’는 어떤 결과를 가져올까?
공무원 퇴출제는 2006년 부천시, 2007년 울산광역시, 그리고 같은 해 서울시에서 추진된 바 있다. 울산광역시는 이른바 ‘시정지원단’이라는 별도 부서를 만들고 3%를 강제 할당 하였다. 서울시청에서는 역시 3%를 강제할당하여 ‘현장시정추진단’에 보내기로 했고, 농촌진흥청은 ‘현장농업지원단’이라는 명목으로 5%를 강제 배치하였다.
서울시의 2007년 대상자 선별 기준은 2급 이하 경력직 공무원 전체에서 직무수행능력과 근무성적을 고려하여 1)무사안일, 직무태만, 조직 내 화합을 현저히 해치는 공무원 2)시민고객에 대한 봉사마인드가 현저히 부족한 공무원 3)서울시정과 공무원의 품위 및 이미지를 심각하게 훼손한 공무원을 선정한다는 것이었다. 주관적인 평가 요소가 지나치게 크게 개입된 기준이었다. 게다가 이 프로그램은 해당 공무원에 대한 ‘재교육’과 ‘능력향상프로그램’이 아니라 사실상 ‘징벌’ 형태로 추진되었다. 개선노력 미흡자는 직위해제 등의 인사조치를 받아야 했다. 당사자와의 재협의와 소명 기회는 없었다.
농촌진흥청에서는 ‘농업현장기술지원단’에 배정된 107명 중 65명이 자진 퇴직하고 마지막에는 40명이 교육을 받았다. 여기서도 서울시와 마찬가지로 정상적인 ‘평가’의 개념은 적용되지 않았다. “기능직이나 정년이 얼마 안 남은 약한 사람이 주로 대상이 되고 있다”, “교육받을 때는 동료도 적이다” 교육 대상자가 된 공무원들의 말이다. 국가인권위원회는 서울시 현장시정추진단 선정절차 및 기준이 인권침해라고 판단했다.
맺음말
수많은 학자들의 이론적 주장과 실증적 검증에도 불구하고 ‘성과평가와 임금제도를 연동시킬 경우’ 조직성과가 높아진다는 명확한 증거는 나타나지 않고 있다. 오히려 실패했을 경우 조직에 미치는 해악이 더욱 크다는 것이 여러 사례에서 드러나고 있다.
그럼에도 불구하고 민간과 공공부문을 막론하고 금전적 유인과 보상을 통해 관리상의 문제를 손쉽게 해결하려는 시도가 지속적으로 시도되고 있다. 전술한 바와 같이 성과는 일목요연하게 정의 내리기도, 측정하기도 쉽지 않다. 성과는 누군가가 독단적으로 정의 내리기보다는 대상자들의 ‘합의 및 동의’를 얻는 것이 옳은 방법이다. 조직 내에서 극심한 경쟁을 뚫고 선발되어 수년 혹은 수십 년 간 일한 공무원이 어느 날 ‘무능력자’가 되고 ‘퇴출대상자’로 내몰리게 될 때, 그 모든 책임을 당사자 개인이 지게 할 수는 없다. 그동안 그것의 활용하고 교육한 시스템과 조직의 문제는 없는지도 다각도로 검토되어야 한다. 공무원 개인에 대한 평가가 아니라 조직에 대한 평가가 병행되어야 하는 이유다.
경제적 보상은 무척 중요하다. 그러나 Herzberg의 주장이 옳다면, 경제적 보상은 동기유인이 아니라 위생요인으로 작용한다. 직무에서 이탈하느냐 마느냐를 결정하는데 크게 작용하지만 조직성과를 결정한다는 증거는 없는 것이다. 조직성과는 금전적 보상과 같은 외재적 보상뿐 만 아니라, 다양한 차원의 비금전적인 내재적 보상이 결합되었을 때 나타나는 것이다. 경제적 보상을 유일한 동기부여의 수단으로 삼는 조직의 생명은 길지 않았음이 일본과 미국 사례들에서 입증되었다.
인사혁신처도 이러한 이론적, 실증적 사례 검증 사실을 모르지 않을 것이다. 최근 대통령과 인사혁신처가 내놓은 공무원 성과급제 강화 대책들은 박근혜 정부의 ‘노동개혁’ 방침과 맞물려 돌아가는 일부임을 안다. 청년실업의 해소책이라고 주장하는 ‘임금피크제’와 함께 ‘생산성 임금’을 도입하고자 하는 시도이다. 정부의 바람과는 달리 ‘생산성’은 합의된 측정 도구가 없다.
그들이 원하는 대로 생산성 임금이 도입되면, 평생을 근무하고 연금 생활자로 살아가는 것으로 설계된 직업공무원제의 근간이 흔들리게 될 것이다. 여기서 정부가 바라는 것이 직업공무원제도의 확실한 붕괴와 불안의 조성인지, ‘진정한 성과’ 창출인지 묻게 되는 것이다.
