지역 인구소멸과 대도시의 경쟁력을 높이기 위한 방법으로 메가시티가 전국적으로 이슈다. 메가시티의 정의부터 어떤 방향으로 발전을 해야 하는지 전문가들과 함께 논의했다.
메가시티 현상이 왜 나타나는가?
이영애 월간 《지방정부》·인터넷 뉴스 《tvU》 발행인_ 대한민국이 인구소멸로 모두 떨고 있습니다. 이에 전국적으로 메가시티가 거론되는데요, 먼저 메가시티의 정의를 말씀해주세요.
박경현 국토연구원 국가균형발전지원센터장_ 유엔 기준으로 1,000만 이상의 대도시를 메가시티라고 하는데, 절대적 기준은 아니고 큰 도시와 주변 지역 간 연계된 거대한 경제적 집적체를 말합니다.
진희선 연세대학교 특임교수_ 서울은 1,000만이 넘었던 메가시티로 더욱 경쟁력 있는 도시가 되도록 인접도시를 끌어들이고, 지방도 부울경 빼고는 1,000만이 안 되지만 하나의 경제 단위로 묶어 경쟁력 있는 도시로 만들자는 의미에서 메가시티가 화두가 되고 있어요.
이창무 한양대학교 교수_ 도시 효율성 연구자로서 메가시티는 전략이라기 보다 현상입니다. 메가시티는 국가의 대표 성격을 띤 뉴욕이나 멕시코시티처럼 큰 도시를 의미하죠. 메가시티가 꼭 경쟁력을 담보할 수 있는 건 아닙니다.
이영애_ 우리나라에 메가시티가 필요한 이유는 무엇인가요?
마강래 중앙대학교 교수_ 교통·통신 발달로 도시 연계성이 강화되면서 먼 지역도 이웃이 되며 기능적 연계성이 높아졌어요. 메가시티는 지방에서 먼저 시작했는데, 행정구역은 그대로 놓고 협의체를 구성해 기능적 공간을 만들거나 행정구역을 통합해 수도권에 대항하자는 콘셉트로 일종에 인구감소 대응 수단으로 시작했지요.
박경현_ 메가시티는 글로벌 경쟁력 강화 측면, 수도권에 대응하거나 버금가는 권역 형성으로 인구소멸을 막는 측면, 대도시나 거점지역이 소멸위기지역과 연계하는 방안으로 논의되는 데 3가지 다 중요한 흐름입니다.
진희선_ 말씀하신 3가지가 동시에 이뤄져야 합니다. 서울의 도시경쟁력이 굉장히 중요해 김포시 서울 편입 논의도 필요한데, 정치권의 표 계산으로 그 논의가 수그러졌죠. 지방거점도시를 성장시키고 낙후도시를 연계해 도시생태계를 만들어줘야 합니다. 도시경쟁력과 지방소멸대응은 샴쌍둥이처럼 동시에 해결하는 방향으로 가야 합니다.
이창무_ 메가시티는 국가경쟁력을 대신하는 도시발전과 혁신의 장에 대한 논의에서 시작됐는데, 도시재생처럼 왜곡시켜 적용할까 봐 걱정입니다. 메가시티는 매우 응집된 공간적 시너지를 내는 직접화된 현상입니다. 하나의 공간 상호작용이 일어나야지 멀리 떨어진 도시를 하나로 묶어 같이가자고 해서 되는 게 아닙니다.
이영애_ 결론은 메가시티를 만들까죠, 만들지 말까요?
마강래_ 메가시티는 뭘 만들자는 개념이 아닙니다. 교통·통신 발달로 시군구를 뛰어넘는 광역행정이 중요해져 규모의 경제로 지자체가 협업해 효율을 추구해야 합니다. 수도권은 더 효율화되는데 지방은 행정구역 걸림돌에 막혀 광역 인프라가 제대로 깔리지 않아 불균형발전으로 대한민국 사회경제 비용이 커지고 있습니다.
진희선_ 메가시티는 ‘통합’이나 ‘연합’으로 만들 수 있는데 연합은 정말 힘듭니다. 광역버스 하나를 진입시키려 해도 어디에 회차시킬지 협의하는 데 몇 년 걸리고, 소속 당이 다르면 정치적 이슈로 몰고 가죠. 그럴 바에야 통합되는 게 낫죠. 메가시티는 생활권 단위로 정확히 묶어야 하는데여수, 순천, 광양은 각각 인프라, 먹거리, 일자리가 많고 인접해 있어 하나로 묶으면 좋겠습니다.
이창무_ 도시권역은 계속 변하는데 의사선택이 행정단위로 이뤄진다는 근본적인 한계가 있어요. 유럽 도시들은 도시 간 합종연횡에 익숙한데, 우리는 도시권이 집중적으로 확대되는 구조 속에 성장해 오는 등 역사가 다릅니다. 행정구역을 합치면 제일 좋지만, 쉽지 않고 대도시들은 각종 규제로 불협화음이 생겨 비효율화를 이룹니다.
박경현_ 수도권은 2,600만 생활권이고, 부울경은 포항시까지 합쳐 760만입니다. 광주·전남은 광주·목포 축과 여수, 순천, 광양 축으로 쪼개집니다. 과거에도 ‘5+2 광역경제권’을 추진했지만, 예산 집행과 실제 돈 집행 기관이 분절돼 실패했습니다. 마치 10만 원으로 비싼 브랜드 양말을 사지 않고 값싼 양말 100켤레만 산 구조였죠. 앞으로 연합이든 통합이든 새로운 지역 연계 모습이 나오면 비싼 브랜드 신발도 사게 될 것입니다.
메가시티로 생겨나는 문제점
이영애_ 메가시티가 만들어지면 지역불균형과 지역격차가 심화되지 않을까요?
이창무_ 메가시티는 수도권 파이를 지방에 나누자는 의도가 강한데, 서울이 경쟁력을 잃어서는 안 됩니다. 수도권집중 억제 규제로 인해 수도권도 누더기입니다. 효율적이고 경쟁력 있는 것을 만들지 못했고, 대도시권에 살지만 출퇴근하는 데 2시간 이상 소요돼요. 심각한 사회적 낭비입니다. 인구축소기, 수도권의 남은 성장잠재력으로 굉장히 다양한 개선 노력을 해야 합니다. 그런 면에서 김포 편입논의도 국가경쟁력을 키우기 위한 노력으로 인정돼야 합니다.
마강래_ 김포 편입 논의는 서울의 집적불경제가 화폐가치로 환원되지 않은 형태로 무척 많이 나왔다는 것을 의미입니다. 높은 집값과 청년들의 좌절, 저출산 등은 지속 가능성을 위협하는 굉장히 큰 집적불경제입니다. 그동안 정부가 계속 노력했지만 수도권의 문제는 비수도권 문제와 긴밀히 연결돼 있어요. 서울 메가시티론과 지방 메가시티론은 결이 달라요. 대한민국의 현실을 거시적으로 봐야 합니다.
이영애_ 지역주민들은 메가시티를 얼마나 이해하고 있나요?
박경현_ 조사 결과 주민들은 협력의 필요성이나 협력정책에 대해서는 무척 동의하고 좋아했지만 특별지자체로 갈지, 특별연합으로 갈지, 행정통합으로 갈지 의견에 약간 차이가 있습니다. 자기 지역은 그대로 두고 주변 지역과 연합하는 형태를 좀 더 선호했습니다.
진희선_ 이번 김포시 서울 편입 여론조사를 보고 매우 즉흥적이라고 생각했어요. 처음 여당에서 주장할 때는 관심이 뜨거웠고 찬성 여론이 많았지만, 실제 여론조사 결과 김포시민조차 썩 달가워하지 않는 경향을 보였습니다. 보다 근본적인 문제를 두고 심도 있게 논의하는 공론의 장이 만들어지지 않고, 정치권이 정치적 유불리를 앞세워 단편적으로 가다 보니 근본적인 논의와 대책이 세워지지 않았습니다.
이창무_ 언론에 김포시의 서울 편입 논의에 관한 노출이 늘어나 중요한 화두를 던졌고, 경기도의 역할을 고민하게 됐습니다. 앞으로 다양한 선택의 논의를 진행하는 데 긍정적인 역할을 했다고 봅니다. 물론 정치적 욕심도 있었지만 그게 없었다면 논의조차 못 했겠죠.
박경현_ 지역에서는 주변 지역과의 연결이 필요하다고 하는데, 행정통합이나 특별지자체에 얼마나 동의하는지는 문제가 좀 다릅니다. 지역의 불편함을 행정통합으로 해결하자고 여론이 수렴되지 않습니다. 오히려 포인트별로 필요한 것들을 바로 연결할 수 있는 제도가 있어야 할 것 같습니다.
메가시티 현황과 중앙정부의 역할은?
이영애_ 수도권 외에 다른 지역에서도 메가시티 논의가 있습니까?
마강래_ 부울경 특별연합 논의가 있었고, 지방선거 이후 김포 편입 이야기가 나오면서 재부상하는 측면이 있지요.
이영애_ 광주와 전남 통합 논의도 있다고 들었는데요?
박경현_ 광주에는 메가시티 팀이라는 별도의 조직이 있습니다.
진희선_ 수도권에서 논의를 했고, 최근 대구와 군위가 합쳐졌고, 부산과 기장군, 청주와 청원 등 생활권 단위로 합쳐진 경우가 있습니다. 최근 전주와 완주가 합칠 줄 알았더니 완주가 각종 농축산시설 등이 설치될 것을 우려해 반대해서 추진이 되지 않았습니다. 생활권으로 합친다고 할 때 상당히 깊숙이 들어가봐야 합니다.
이영애_ 중앙정부는 어떤 역할을 하나요?
진희선_ 중앙정부는 통합을 조장할 필요가 있어요. 생활권 단위로 묶으면 훨씬 많은 재정과 권한을 줘야 합니다. 지방행정 구조가 삼국시대부터 이어온 것으로 굉장히 파편화돼 있습니다. 인구 2만~3만 지역의 예산이 5,000억 원이나 됩니다.
메가시티 해외 사례
이영애_ 메가시티와 관련된 해외 사례도 말씀해주세요.
마강래_ 일본도 행정구역 통합을 위해 큰 노력을 했고 세 차례의 합병 노력을 했습니다. 중앙정부가 작은 지자체들이 큰 지자체와 합병하도록 교부금을 활용했습니다. 합병 논의를 안 할 경우 교부금을 줄이는 방향으로 간 거죠. 일본이 여러 행정구역 통합을 할 수 있었던 건 중앙정부 역할이 컸습니다.
박경현_ 세계적으로 분권, 균형, 행정이 다 결합하는 추세입니다. 영국 레벨링업 정책백서에 보면 단체장을 뽑는 지자체 연합, 단체장을 뽑지 않는 지자체 연합, 단순한 협의회 형태로 이양 권한과 재정 범위를 정해 3가지 분권 기준을 제시했습니다. 분권 수준이 높아지면 높아질수록 지역에서 더 많은 권한을 가져가는 구조죠. 특히 영국은 지역 간 협정을 맺을 때 이를 총괄하는 부서가 따로 있습니다. 우리도 중앙부처 차원에서 컨트롤타워 역할을 명확히 세우고 분권 메가시티와 초광역권 사업을 관장하는 권한을 갖도록 지방시대위원회 권한을 확대하거나 또 다른 조직을 만들어 관리하는 게 반드시 필요합니다.
마강래_ 도시계획의 노스트라다무스라는 런던대학교(UCL)의 피터 홀 교수는 한국에 방문해 대한민국은 가까운 미래에 하나의 강력한 도시국가가 될 것이라고 예언했습니다. 국토 전체가 하나의 도시로 기능하며 40~50년 후에는 대형 광역시 정도가 된다는 것인데요, 행정구역통합은 전 세계 트렌드입니다. 그 방향으로 가는 게 맞고 그래야 효율적 행정을 할 수 있습니다. 이런 상황에서 중앙정부는 통합 지자체에 인센티브를 주고 광역시설 설치 시 좀 더 양보한 지자체에 보조금을 주거나 교부금 조정을 하는식으로 계속 유도하는 노력이 필요합니다.
이영애_ 저는 분산보다 한곳에 몰아주면 더 큰 시너지가 나지 않을까 생각합니다.
이창무_ 지자체 행정단위 연합이 쉽지 않은 이유는 ‘도(광역자치단체)’라는 옥상옥이 있기 때문입니다. 실질적 합의체를 만들어야 하는데 ‘도’가 모든 걸 휘두르는 상황이 되기 때문입니다. 광역자치단체를 현대적 관점에서 계속 유지해야 할지 따져봐야 합니다. 유럽이나 미국은 실질적 도시권역 인프라 공급 메카니즘이 달라요. 권역 단위에서 지원해주는 시스템이 있고, 서로의 지역을 인정합니다. 해외처럼 메가시티 연합체를 만드는 데 현실적인 공간 권역을 만들어내는 방법을 배워야 합니다.
마강래_ 국토불균형은 전 세계적 문제입니다. 4차 산업혁명 시대에 런던권, 도쿄권, 파리권 등 대도시들의 흡입력이 무척 강해지고 있어요. 그래서 지방은 긴장하기 시작해 뭔가 뭉쳐야 한다는 위기의식을 느낀 거예요.
영국은 멘체스터 컴바인드 어설리티가 대표적인데, 10개 지자체가 연합해 중앙정부와 협상하며 광역행정 재원을 가져옵니다. 균형발전과 분권논의가 동시에 진행되는 거죠. 프랑스도 레종(13개)-데파트망(100개 이상)-코뮌(3만 5,000여개)인데, 역사성이 있는 코뮌을 없앨 수 없어 ‘메트로폴’이라는 제도를 도입해 살아남기 위한 노력을 한 거죠.
일본의 간사이광역연합 중 연계중추도시권은 굉장히 활성화하고 개수도 늘어납니다.
요약하면 지자체 간 연계·연합은 불균형 발전 속에 지방이 살기 위한 전략적인 흐름이 됐고, 산업구조의 변화와 매우 긴밀한 관계가 있으며 우리나라도 영향 받아 중앙정부는 이를 염두에 두고 국토정책이나 공간정책을 펼쳐야 할 것입니다.
진희선_ 지방자치, 국토균형발전을 이야기하면 분권을 언급하는데요, 현재는 모든 방점이 분권에 있습니다. 군 단위 인구가 2만~3만인데 분권을 한들 무슨 의미가 있겠습니까? 지방 간 통합과 연계 그리고 분권이 결을 같이해야 하고 중앙정부가 강력히 조장을 해줘야 합니다.
성공적인 메가시티 운영을 위한 제안
이영애_ 메가시티는 앞으로 추진 가능성이 있습니까?
박경현_ 메가시티가 중심 거점과 주변지역 간 연계를 통한 거대 집적공간의 확대라면 반드시 해야 합니다. 앞으로도 정책적으로 강화될 것입니다.
진희선_ 반드시 해야 합니다. 지역 간 연합과 통합으로 효율성을 높이고 어느 분야에서는 서울과 맞장도 뜰 수 있는 강력한 도시를 만들기 위해서라도 해야 합니다. 서울도 마찬가지로 더 경쟁력을 갖춰야 합니다.
이영애_ 공무원들이 같이 만들어줘야 할 것 같은데요?
이창무_ 위기를 맞은 도시들이 생명력을 가지려면 협력해야죠. 인구축적이나 과정 속에 존재했던 것이 합쳐져 위기에서의 경쟁력을 키워가야 합니다. 그게 꼭 메가시티일 필요는 없습니다.
마강래_ 서울과 수도권은 이미 메가시티고요. 행정구역과 생활권역의 불일치를 해결하는 문제가 남아 있는데, 해야 한다 하지 말아야 한다는 문제가 아니라 이미 그런 방향으로 흘러가고 있습니다.
이영애_ 공직자가 우려하고 조심스럽게 고려해야 할 점은 없나요?
박경현_ 주변 지역은 경쟁 상대가 아닙니다. 지금까지 시군들은 바로 옆 지역이 자기 지역 사업을 빼앗는 경쟁자로 생각해왔어요. 주변 지역을 경쟁자가 아닌 동반자로서 인식하는 사고의 전환이 필요합니다.
마강래_ 거점 육성으로 경쟁력도 강화하고 주민 삶의 질도 높여왔어요. 거점이 성장하려면 주변 지역 에너지를 빨아들이면서 성장해야 합니다. 연계가 필요한 이유입니다. 남이 아니라 우리라는 인식을 가져야 거점에서 나오는 여러 이익이 주변 지역과 공유되죠. 좀 더 광역화된 시각을 가져야 합니다.
이창무_ 수도권이 지방 것을 빼앗는다는 인식을 가지고 접근하면 여러 좋지 않은 결과가 만들어집니다. 서울 집값이 비싸서 청년들이 결혼하지 않는 게 아닙니다. 현장에서 벌어지는 결과는 그걸 치료하는 다른 방법을 써야 합니다. 수도권은 여러 규제로 인해 만들어진 역효과가 있어요.
도시가 갖고 있는 위계 구도 속에서 합리적인 배분은 단순한 N분의 1이 아닙니다. 어떤 정치 구도 속에서 시행착오가 반복되지 않았으면 좋겠습니다. 그런데 그렇게 될 수밖에 없는 정치논리라 역시 걱정입니다.
진희선_ 거대담론이야 정치권이 하겠지만 실행은 지방공무원들이 할 건데요, 어느 대도시를 지역과 연계해 강화시켜야 합니다. 통합이든 연합이든 그래야 더 효율적이고 국토균형발전을 위해 필요합니다. 공무원들이 열정적인 자세로 임하시고 지자체 간 통합이나 연합 과정에서 섬세한 손길은 지방공무원만이 할 수 있습니다.
이영애_ 각자 바라는 메가시티의 추진 방향이 있으십니까?
이창무_ 제일 중요한 건 선택과 집중입니다. 다 같이 잘살 수 없고 어딘가는 쇠퇴합니다. 그걸 인정하고 가야지 다 살리겠다고 접근하면 안 됩니다. 수도권의 국가경쟁력을 키워야 하는데, 2가지 부분을 합리적 선에서 조율하며 선택해야 합니다.
마강래_ 중앙정부가 균형발전의 공간적 단위가 무엇인지 사회적 합의를 이루는 노력을 해야 합니다. 228개 기초지자체가 균형발전 공간 단위는 아닙니다. 균형발전의 공간단위도 대도시권 중심으로 설계해야 균형발전정책도 탄력 받을 수 있습니다.
진희선_ 수도권과 지방을 같이 들여다봐야 합니다. 서울은 도시경쟁력을 높이기 위해 주변 지역과 어떻게 연합하고 통합할지 고민하고, 지방은 수도권과 경쟁할 수 있는 성장거점도시로 어떻게 성장시켜야 할지 고민해야 합니다.
박경현_ 수도권 성장을 위해서는 비수도권 성장이 필수적입니다. 그러려면 지역 초광역권 구도를 긴밀히 구축해야 하는데, 너무 많은 걸 하지 말고 지역의 적합한 발전모델을 찾아 몇 가지에 초점을 맞춰야 합니다. 각 지역의 특성에 맞는 장기 비전을 달성하는 여러 계획이 동반돼야 합니다.
이영애_ 마지막으로 국토부 장관, 행정안전부 장관, 대통령실 중 한 곳을 지명하여 제안을 하고 마무리하겠습니다.
진희선_(행정안전부) 행정안전부가 중심이 돼 장기 비전을 가지고 분권과 통합 연계를 같이 논의해보면 좋겠습니다.
이창무_(대통령실, 국토교통부) 균형발전과 관련해 N분의 1이 아니어도 됩니다. 부산권, 광주권, 대전권 3개가 넘지 않을 텐데 혁신도시처럼 나눠 먹기 식으로밖에 안 되니까 선택에 대한 어떤 틀을 강하게 지켜나가길 바랍니다.
박경현_(국토교통부) 어떤 공간에 어떤 기능을 뿌리내리게 할지, 그 기능을 어떻게 연계할지가 핵심 사안인데, 가장 장점이 있는 곳이 국토부로 허가 요건과 메가시티 관련 장기 비전도 반드시 수립해야 합니다.
마강래_(대통령실) 메가시티 논의가 더 크게 진행될 거 같아요. 지역이 어려워지면서 더 논의가 크게 등장하는데, 중앙 주도가 아닌 지역 주도로 지역이 설계해 올라오는 안을 중앙이 잘 피드백하며 보텀업 방식으로 접근을 계속 유지하는 게 중요합니다.
이영애_ 옛말에 알아야 면장한다는데, 대한민국 공무원들이 메가시티에 대해 좀 더 신중히 검토하시고 곳곳의 면장이 되시기를 기대하며 마치겠습니다. 수고하셨습니다.
