30년 만의 지방자치법 개정안이 국회에 제출됐다. 주민이 진정한 지역의 주인이 될 수 있는 토대를 만든 것이다. 작년 지방분권 개헌이 불발된 상황에서 이번 좌담회 참석자들은 “지자체와 여러 전문가가 함께 머리를 맞대 만든 법안이 물거품이 되지 않길 바란다”라며 함께 목소리를 높였다.

 

 

이영애(《월간 지방자치》·인터넷 뉴스 《티비유》 편집인)_ 지방자치법 개정의 의미를 살펴보고, 국회로 넘어간 개정안이 어떻게 처리될지 관계 전문가들을 모시고 좌담회를 페이스북 라이브로 진행합니다. 안녕하세요?

최봉석(동국대학교 법학과 교수)_ 안녕하세요? 생방송이 익숙하지 않아 많이 떨리네요.

김윤식(대한민국시도지사협의회 사무총장)_ 시흥시장 임기를 마치고 대한민국시도지사협의회 사무총장을 맡고 있는 김윤식입니다. 좋은 자리에 불러주셔서 감사합니다.

서승우(행정안전부 자치분권정책관)_ 지방자치법을 30년 만에 전부 개정해 주민이 주인이 되는 자치제도로 바꾸려고 합니다. 오늘 자리를 마련해주셔서 감사합니다.

 

이영애_ 30년 만의 지방자치법 개정이라는데, 좀 늦었지요? 이제 국회로 공이 넘어간 상태인데, 개정안에 대한 평가를 듣겠습니다.

최봉석_ 늦었다고 생각할 때가 정말 늦은 것입니다. 1988년 지방자치법 전문개정이라고 하지만 재제정이 맞습니다. 30년동안 조금씩 법 개정이 있어 왔지만 지자체 환경 변화를 고려해 지방자치법을 진작에 전면 개정했어야 했는데 많이 늦은 감이 있습니다. 작년에 헌법 개정이 되었더라면 더 탄력을 받았을 텐데, 그러지 못해 아쉽고요. 헌법 개정에 들어간 내용을 이번 법 개정에 넣으려고 하니 많이 힘겨운 것 같습니다.

김윤식_ 지방자치법이 1949년 시행되다가 중단된 후 1988년 부활해 제·개정 되었습니다. 25년간 환경이 변화하면서 지방자치 현장으로부터 다양한 요구를 받아왔습니다. 주민들 입장에서 이번 전부개정안은 기관중심 자치에서 명실상부 주민자치를 할 수 있는 제도적 기반이 마련됐다는 데 의의가 있습니다. 그야말로 지방자치 역사의 한 획을 긋는 아주 의미 있는 법개정 작업입니다.

서승우_ 현행 지방자치법 1조에 보면 기존 자치단체의 종류와 조직운영에 관한 기본사항을 정하고 국가와 지자체, 지자체간, 지자체와 의회 간 관계설정을 담고 있지만, 이번 법 개정에는 주민참여가 들어가 있습니다. 주민이 직접 참여할 수 있는 권리와 주민투표법, 주민소환법, 자치법규 발안 등 여러 제도가 도입되도록 크게 디자인한 것입니다.

 

이영애_ 주민들의 참여권을 보장한다는 것인데요. 현재도 주민들이 다양한 참여를 하고 있지 않나요?

김윤식_ 기존에도 조례제정청구권, 감사청구권, 주민소환 법이 있습니다. 잘못한 선출직 공무원을 소환하는 소환법도 있습니다. 그러나 문턱이 매우 높았습니다. 이번 개정으로 그 높이를 대폭 낮추고 주민이 지역 주권자로 서도록 변경사항을 담았고, 청구만 하는 것이 아니라 주민들이 직접 발안을 할 수 있고, 주민투표 요건도 대폭 완화시켰습니다. 주요 현안에 대해 주민들이 직접 의제로 세우고, 주민 투표로 결정해 참여를 넘어 결정의 당사자 위치에 서게 하였습니다.

 

이영애_ 이번 개정안에서 주민들이 몸소 체험할 수 있는 것에 대해 말씀해주세요.

서승우_ 기존 지방자치법은 수동적으로 주민이 알림 서비스를 받았지만, 법 개정에 따라 자기 생활에 영향을 미치는 정책에 참여할 수 있는 권리를 신설했습니다. 1999년 주민조례개폐청구권이 도입됐지만 주민입장에서 자치입법을 발안하는데 어려움이 있고, 단체장이 조례규칙심의위원회를 통해 심사해 주민들의 요구를 받지 않을 수도 있었습니다. 이제 주민들이 직접의회에 발의하고 그 내용을 온라인으로 송부할 수 있게 됩니다. 특히 의원들이 발의한 법안은 의회 임기가 만료되면 자동 폐지되지만 주민이 발의한 것은 의원들의 임기와 상관없이 계속 살아있도록 했습니다. 주민이 어렵게 자기 생활에 관련된 제도개선을 내놓은 것이기 때문입니다. 주민 투표가 2004년, 주민소환은 2009년 도입되었지만 그동안 8~9번 밖에 이뤄지지 않았습니다. 그 요건이 어려워서 그런데요, 그 요건을 낮추고 투표의 경우 3분의 1이 안되면 개표조차 할 수 없었습니다. 중요한 이슈에 대해 투표했지만 주민들의 의사가 무엇인지도 몰랐던 것입니다. 개표권 3분의 1을 없애고, 확정요건을 4분의 1로 변경해 그 문턱을 낮추었습니다. 더 관심 있게 봐야 할 것은 기관구성의 다양화입니다. 이제 주민들이 직접 시장만 뽑을지 의원만 뽑을지 선택할 수 있게 했습니다. 지방자치법 전문 개정이 통과되면 재미있기도 하고 새로운 제도가 될 것입니다.

 

 

이영애_ 이제 진짜 지방자치법이네요. 국회는 어떻게 해야 할까요?

김윤식_ 이번 지방자치법이 주민주권 실현이라는 점에서 매우 전향적인 개정안이니 만큼 반드시 국회에서 원안대로 의결해주길 바랍니다. 지난주에도 행정안전위원회 상임위원장님과 간사님들을 찾아뵙고 당의 전문위원들도 만났는데요, 본격적인 논의는 못했지만 상당한 권한을 갖는 주민자치위원회를 만드는 데에 많은 우려를 하는 분위기입니다. 다행히 행안위 법안심사소위는 국회 전체 일정과 상관없이 지속적으로 열어 법안 심의를 하기로 했습니다. 지방자치법 전부 개정안과 자치경찰법을 우선 심의 법안으로 결정했습니다.

서승우_ 지방자치법 개정은 243개 지자체와 50여 개 중앙부처, 지방 4대 협의체, 전문가들이 함께 논의한 지방분권 개헌정신을 담아 만든 것입니다. 모두가 큰 방향에 대해서는 공감합니다. 여야가 100% 의견 일치를 이루기는 쉽지 않지만, 기관구성 다양화나 특별지방자치단체제도 등 민감한 부분은 좀 더 논의하더라도 가급적 합의해 부분적으로라도 통과시키면 좋겠습니다.

 

이영애_ 지금이 골든타임인데요. 여야 합의를 해서라도 이것 만은 꼭 개정되어야 한다는 것은 무엇인가요?

최봉석_ 이번 지방자치법 개정안을 보면 정부 입장에서 매우 모험적인 것들이 있습니다. 특히 기관구성 다양화는 민주주의 실현을 위해 특색 있게 하는 것이지만 중앙정치의 입장이나 학계, 이권단체에서 보면 이견이 있을 수 있습니다. 읍·면·동에서 주민들의 대표가 마련되는데요, 임명제 동장이나 읍장과 주민의 대표 사이에 누가 더 정당성을 갖추느냐의 문제부터 지방 4대 협의체와 더불어 전국에 베이스 그룹을 바탕으로 한 주민협의체가 갖는 정치·사회 영향력은 엄청날 것입니다. 이를 두려워하거나 기대하는 등 여러 목소리가 있을 수 있습니다. 개정안이 이전 법에 비해 크게 바뀌었다기보다는 몇 가지 신설된 조항이 있습니다. 그 조항이 우리 사회에 중요한 변화를 가져온다는 것입니다. 독일이 전국적으로 8 가지 지방자치 형태를 갖고 있는데 우리나라도 다양한 민주주의 실현을 위해 기구와 체계를 만들어야 합니다.

서승우_ 주민자치회는 현재도 운영됩니다. 지방행정체제 개편에 관한 특별법에 따라 전국 3,500개 읍·면·동에서 운영 중입니다. 이번에 개정된 법안에서 언급된 주민자치회는 실질적인 교육을 받고 의지가 있는 분들이 지방자치에 참여할 수 있도록 하는 것입니다. 단순히 주민자치센터를 운영하고 지방자치법이나 제도를 만든다고 해서 주민 삶이 바뀌는 것이 아닙니다. 주민이 참여하고 책임을 물을 수 있도록 해야 합니다.

김윤식_ 최 교수님께서 걱정하는 부분이 국회에서 틀림없이 경쟁적 이슈로 등장할 것입니다. 영·호남이 일당 일색인데, 기관구성의 다양화가 우리나라 지방자치 현실에 맞는지 우려할 수 있습니다. 투표나 소환 기준을 낮춰 툭 하면 소환한다고 할 수도 있습니다. 시장 재임 시절 다양한 주민자치 실험을 해본 결과, 주민들이 정말 멋지게 잘 합니다. 오히려 공무원들이 주민자치에 대한 이해가 부족하거나 주민들을 불신해 행정이 따라가지 못하기도 합니다. 지역 문제에 관심을 갖고 참여하는 훌륭한 시민들이 곳곳에 있습니다. 언론, 시민단체, 의회, 공무원노조가 있어 견제와 균형이 이뤄지니 만큼 주민들을 믿고 주민 스스로 결정하고 책임지는 방향으로 법이나 제도를 바꿔야 합니다.

 

 

이영애_ 국회의원들에게 이 법을 꼭 통과시켜달라고 한 말씀 하시죠.

김윤식_ 저는 중앙당관계자를 만날 때마다 큰 벽에 부딪히는 느낌입니다. 이분들이 중앙집권적 정치제제에 익숙해서인지 자치분권 이야기를 하면 “나도 그렇게 생각해”, “추진할게”라고 이야기하지만 나중에 보면 아무것도 안 하고 있고요. “권한을 주어도 될까?” 이러면서 걱정을 하는 등 눈에 보이지 않는 벽을 느낍니다.

최봉석_ 국회의원들이 우려하는 부분에 대해 걱정하실 필요가 없다고 말씀드립니다. 저는 국민들을 믿습니다. 주민소환법이 도입될 때 그 법안이 민노당 안이었어요. 주민소환이 위헌일수도 있다고 우려했지만 법이 제정됐습니다. 사실 헌법과 법률의 근거없이 제정된 주민참여 관련 법이 많습니다. 주민참여에 관한 조그마한 맹아를 바탕으로 엄청나게 큰 꽃과 나무를 키워 낼 수 있습니다. 청주시의회가 정보공개법을 의결한 후 이것이 국가 전체로 확산되었습니다. 국회의원들이 이번 법안에 대해 반대하면 맹아만 하나 넣어두면 됩니다. 몇 년 못가서 그것을 계기로 특별법이 만들어지거나 조항이 개정되는 구도가 나오지 않을까 생각합니다.

김윤식_ 교수님 말씀대로 지방자치가 그렇게 성장해오고 위헌 시비도 돌파하면서 발전해왔습니다. 중앙행정 및 중앙정치에 있는 사람들이 주민이나 지자체를 불신하고 필요 이상 걱정하고 경계합니다. 이런 시각이나 형태가 여전히 남아 있어 국회 심의 과정도 걱정됩니다.

서승우_ 여론 조사를 해보니 지방을 대표하는 선출직 공무원의 신뢰성이 떨어져요. 자치분권 사전협의제가 있어서 7월1일 부터 시행되는데, 중앙정부가 법령을 제정할 때 국가의 관여가 적절한지 지자체에 부담을 주는 것은 아닌지 사전 평가해 지자체의 의견을 듣고 중앙에서 정책을 펼치게 했습니다. 지자체에서 주민참여 부분에 책임성을 물으려면 주민이 해야 합니다. 지방행정에 대한 일괄 규정을 두어 주민생활과 관련된 중요한 정보는 다 공개하게 했습니다. 모든 지자체의 정보를 공개함으로써 주민들이 자기 지역의 문제점이나 이의를 제기할 수도 있습니다. 의회권한도 매우 강화됩니다. 각 지방의회에 윤리특별위원회를 의무적으로 두게 했습니다.

이제 위원회는 지방의원들의 윤리와 관련된 사항, 징계에 관한 사항, 겸직에 관련된 사항을 심사하게 되는데요. 윤리특별심사위원회를 열 때 민간인으로 구성된 위원회가 심의한 결과를 존중하도록 했습니다. 의원들의 권한이 커진 만큼 책임도 커진 것입니다.

김윤식_자치분권종합계획을 심의할 때부터 권리 행사에 따른 책임강화가 대원칙이었습니다. 집행부의 조직 예산에 대해 상시모니터링한 것을 공개해 주민들끼리 비교해보며 우리 동네에서 잘할 수 있는 것을 제도화하도록 했습니다. 지방의회와 주민들의 권한만 커지지 않고 그에 상응한 책임까지 지도록 법안에 잘 담긴 것 같습니다.

 

 

이영애_ 지자체 중 잘 하는 곳과 못하는 곳을 뽑아서 올리면 좋겠습니다. 지방의원들을 좀 더 교육시키고 방향을 제시해주면 좋을 것 같은데요.

최봉석_ 의원을 교육하지 않아 문제라기보다는 교육받고 훈련된 의원들이 의회에서 영향력을 행사하기 어려운 구조가 문제입니다. 지방자치법보다는 정당법 때문에 그렇습니다. 지방의원에 대한 공천권이 있는 국회의원들이 지방의원들의 영향력이 커지는 것을 좋아하지 않습니다. 지방의회의 수준이 좀 더 높아지려면 정치관계법, 정당법, 정당체계법도 손봐야 합니다.

김윤식_ 지방의회에 대한 교육 훈련이 필요한데요. 의원들이 공부를 너무 안 하세요. 국회 생산성이 떨어지고 국민들을 실망시키는 이유 중 제도의 문제도 있지만, 너무 공부를 안 해서도 문제입니다. 보다 근본적인 해법은 정당법, 선거법을 바꿔 의원이 선출되는 과정부터 다르게 해야 합니다. 주민들의 다양한 정치 스펙트럼을 대변하고 대의 민주주의에 합당한 정치인이 선출되도록 해야 합니다. 기관구성을 다양하게 할 법적 근거를 만들어야 합니다.

 

이영애_ 그럼 이 법이 과연 국회에서 통과될 수 있을까요?

최봉석_ 지난주에 지방자치법 개정과 관련된 토론회가 있어서 가보았는데요. 한국당을 제외한 모든 당의 국회의원들이 와서 축사를 하는데 자기들이 발 벗고 나서서 통과를 시키겠다고 이야기는 합니다. 그런데 토론 과정에 발견한 것은 당마다 이해 관계가 다르다는 것입니다. 어떤 당에서는 “이것은 위험하다” 어떤 당은 “이것은 할 수 있는데 이것은 안 된다.” 등 당의 공식 입장이 아니어서 상당히 복잡합니다. 저는 다 하려고 하지 말라 분명히 어려운 것이 있고, 모험적으로 던진 규정도 있습니다. 100점짜리는 아니더라도 합리적인 오답이라면 통과시키자고 했습니다. 합의가 안 되는 부분은 다음에 할 수 있어서 이번에 합의한 것을 다하고 들어가자는 열린 사고로 접근하면 좋겠습니다.

서승우_ 행안위 소속 여·야 국회의원 보좌관님들에게는 몇 번씩 설명을 드렸어요. 전방위적으로 설득하고 설명을 하고 있습니다. 연내에 이 법이 통과되지 않으면 결국 없어지게 됩니다.

최봉석_ 연말도 아니고 올 여름 휴가 전까지 통과되지 않으면 새로운 안을 준비해야 합니다.

김윤식_ 상반기 안에 통과시켜야 합니다. 민주당은 법안 통과를 위해 최선을 다할 것입니다. 다른 당에서 조항별로 견해 차이가 있을 수 있습니다. 요즘 정치 현실을 보면 여야든 서로 입장을 양보해 조정·타협하기가 어렵습니다. 이견이 있으면 유보하더라도 통과시키는 것이 중요합니다. 법률의 핵심 취지와 방향만 훼손되지 않는다면 여당도 통과하도록 적극 노력해주시고 야당도 모처럼 나온 전부 개정안을 통과하도록 입장을 정리해주시길 바랍니다.

 

이영애_ 어제 도시재생 광역협치포럼 사회를 진행했는데요, 한 단체장이 도시재생이 정말 중요하지만 결국 누군가가 미쳐야한다고 말했습니다. 세 분 중 어느 분이 미치시겠습니까? 

서승우_ 과거 자치제도정책관을 지냈습니다. 대통령께서 “내 삶을 바꾸는 연방제 수준의 분권”이라고 표현했는데요. 여러 정치 지형상 어려운 상황이지만, 이 법이 꼭 통과되도록 남은 기간 최선을 다하겠습니다.

 

이영애_주민들이 좀 더 관심을 갖고 챙겨주면 좋겠습니다.

서승우_ 경남의 지방분권회의에서 지방자치법 전면개정과 주민자치 3법이 반드시 통과되어야 한다며 국민들의 뜻이 들불처럼 일어나 전국에 확산되면 좋겠다는 기사를 보았습니다. 아무쪼록 국회의원님들께서 지역과 주민들의 바람을 수용해 큰 틀에서 법을 다뤄주시면 좋겠습니다.

김윤식_ 주변 분들이 “왜 정치를 하냐”고 물으면 “대한민국을 자치분권 나라로 만들기 위해서”라고 말합니다. 이번 지방자치법 전부 개정안은 주민이 주인이 되도록 하는 것입니다. 현재 주민은 정치인에게 유권자, 공무원에게는 민원인이지만 이 법안이 통과되면 지역의 주인으로 설 수 있는 법적 근거가 마련됩니다. 주민들이 적극 나서주셔야 합니다. 만약 국회가 이 논의를 태만히 하고 부실하게 하면 주민들이 문제를 제기하고 나설 것입니다.

최봉석_ 현행 지방자치법을 비유하면 식당에 갔는데 맛있어 보이는 메뉴만 있을 뿐 실제 먹을 수 있는 음식이 없는 것입니다. 집행부, 의회, 주민이라는 지방정부의 삼권분립이 이루어져야 합니다. 실질적으로 주민들이 참여해 먹을 수 있는 메뉴로 만들어야 합니다.

 

이영애_ ‘구슬이 서말이라도 꿰어야 보배’라는데요. 이번 법 개정에 대한 내용을 간단히 방송을 만들면 좋겠습니다.

서승우_ 네, 꼭 참여하겠습니다.

김윤식_ 이번 개정안만 두고 보면 지방자치단체장 입장에서는 많이 서운한 법입니다. 자치입법권과 조직권을 지역실정에 맞게 자율적으로 조정할 수 있도록 요구해왔지만 제한적으로 반영되었으니까요. 대통령께서 연방제에 준하는 자치분권 국가를 만들겠다고 했지만 현재 확정된 것은 아무것도 없습니다. 법이 국회를 통과해야 합니다. 유일하게 된 것이라고는 작년 예산이 통과되어 부수 법안으로 통과된 지방소비세 4% 인상입니다. 그것도 고등학교 무상교육 등으로 지방재정 순증의 효과가 없어요. 이 모든 것이 국회에서 법률 제·개정이 이루어져야 비로소 현실이 됩니다.

 

이영애_ 끝으로 앞으로의 각오를 부탁드립니다.

최봉석_ 이번에 만듭시다.

김윤식_ 법이 통과될 수 있도록 우리 시민 여러분, 주민 여러분께서 국회를 압박해주십시오. 저 역시도 법안 통과를 위해서도 지금까지 해온 노력의 두 배 이상 매일매일 국회를 쫓아다니며 노력하겠습니다.

서승우_ 어렵게 여러분들이 머리를 맞대고 만든 법안인 만큼 연내에 통과되기를 바라고 이 방송을 보는 분은 많은 관심과 성원을 부탁드립니다. 저도 미치도록 열심히 노력하겠습니다.

이영애_ 법을 만드는데 주민들이 참견해야 합니다. 여기 계신 세 분과 주민들이 목소리를 높인다면 주민이 주인이 되는 날이 곧 올 것 같습니다.