2019년 지방자치의 전망과 과제
김순은
서울대학교 행정대학원 교수
I. 서론
2019년은 1991년 지방의회가 출범한 지 28년, 단체장의 선거가 실시된 지 24년이 되는 해다. 그간 우리나라의 지방자치는 평화로운 정권의 교체 및 지방행정의 민주화에 크게 기여하였다. 그런데도 집권적인 체제는 크게 개선되지 않았다는 것이 일반적인 평가다. 문재인 정부도 같은 인식에 따라 자치분권을 국정과제로 선정한 바 있다.
2019년 새해의 경제적·사회적 전망을 보면 우리나라는 이미 선진국의 모습을 보이고 있다. 내년의 경제성장률은 2.7%로 전망되었다. OECD 주요 국가인 미국은 2.9%, 유로존은 1.9%, 일본은 0.9%로 예상된다. 낮은 경제성장률과 더불어 저출생·고령화의 수치는 더욱 나빠질 것으로 보인다. 이러한 상황은 우리나라의 사회적 비용을 점증시킬 것으로 보인다.
사회적 비용을 절감하는 방안 중의 하나가 자치분권이 될 것이다. 19세기 말 국민·국가의 건설 또는 사회복지 국가의 건설 등 국가적 목적이 단순할 경우에는 집권적인 체제가 효과적이었다. 그러나 민주주의가 발전하고 개인적인 선호가 다양화된 행복추구 시대에는 분권적인 체제가 효과적이라는 것은 많은 국가의 역사적 경험에서 확인할 수 있다.
이를 위하여 중앙정부와 지방정부가 역량에 따라 역할과 기능을 재배분하면 현재보다 진일보한 행정체제를 구축할 수 있다. 현재 중앙정부와 지방정부의 7:3 권한과 사무 및 8:2 재정 규모를 고려하면 개편의 방향은 자치 분권적이어야 한다.
문재인 정부는 집권 2년 차인 2018년 9월11일 자치분권 종합계획을 확정하여 발표하였으며, 2019년 상반기 내에 실행계획을 완성하여 발표할 계획이다. 대통령 소속 자치분권위원회는 7개월 동안 수행해 온 연구와 조사를 토대로 문재인 정부의 자치분권 종합계획을 완성하였고 이를 바탕으로 실행계획을 완료할 계획이다. 이와는 별개로 자치 경찰의 도입을 적극적으로 추진하고 있다. 이러한 배경과 경과 속에서 본 글은 문재인 정부가 추진하는 자치분권의 주요 철학과 내용을 태도로 향후 우리나라 지방자치의 전망 및 과제를 논의하는 것이 목적이다.
II. 문재인 정부의 자치분권 종합계획의 주요 철학과 내용
문재인 정부의 자치분권 철학
문재인 정부의 자치분권 철학은 우리나라에 깊이 뿌리 내린 국가주의와 국민주권에 대한 비판으로부터 출발한다. 중앙집권체제를 뒷받침하던 국가주의는 국민주권 사상 위에 구축되었다. 국가주의와 국민주권 사상은 수도권 중심의 발전과 중앙정치 중심의 민주주의에 고착되면서 수도권과 비수도권 간의 격차를 일으키고 단체자치 중심의 지방자치로 귀착되는 부작용을 낳았다.
문재인 정부의 자치분권 철학은 이러한 우리나라의 현실에 근거를 두고 있다. 지방주의와 협치에 기초한 질적 민주주의로 요약할 수 있다. 국가주의에서 지방주의로, 통치에서 협치로, 그 결과 효율성 중시에서 민주성 중시로 변화되어 우리의 삶이 근본적으로 바뀌는 사회의 건설이 자치분권의 기본이념이다.
문재인 정부의 자치분권 종합계획의 주요 내용
위의 자치분권 철학을 구현하는 정책이 자치분권 종합계획이다. 자치분권 종합계획은 6개의 전략과 33개의 과제로 구성된 자치분권의 종합적인 정책집이다. 이를 실행하는 추진전략은 주민주권의 구현, 중앙권한의 획기적인 지방 이양, 재정 분권의 강력한 추진, 중앙·지방 및 자치단체 간의 협력 강화, 자치단체의 자율성과 책임성 확대, 지방 행정체제 개편과 지방 선거제도의 개선에 초점을 두었다. 이 중에서 문재인 정부의 자치분권을 상징하는 핵심 사항은 크게 5가지로 요약 할 수 있다.
첫째, 주민주권의 구현이다. 우리나라는 전통적으로 중앙집권체제 하에서 근대화와 산업화를 성공적으로 달성하였다. 국민주권 사상은 중앙집권체제와 단체자치의 기초가 되었다. 1991년 지방의회의 출범과 1995년의 단체장 선거의 시행은 여·야 간의 평화로운 정권교체를 통한 민주주의의 발전에 크게 기여하였다. 그런데도 주권자인 주민의 참여를 통한 질적 민주주의는 커다란 발전을 이룩하지 못했다. 여전히 대의 민주주의의 한계를 극복하지 못한 것이다. 주민주권 사상은 이러한 대의 민주주의의 한계를 극복하기 위한 대안적 철학이다.
주민주권 사상은 주권자인 주민의 직접 참여와 숙의를 통한 정책 결정, 보충성에 기초한 지방자치의 구현, 지방자치권의 보편성(General Power of Competence) 등을 내용으로 하며 향후 지방자치의 외연을 크게 확장할 것이다. 주민주권 사상이 사회적 통념으로 정착되면 풀뿌리 민주주의의 발전으로 지방자치의 발전은 물론, 우리나라 민주주의의 질적 제고를 이룩할 수 있을 것이다.
둘째, 지방자치의 외연을 확장하고 지방정부의 책임성을 높이기 위해서는 지방재정의 구조도 변화되어야 한다. 현재의 중앙의존적인 재정구조를 자기 책임을 강화하는 구조로 전환해야 한다. 이를 위하여 자치분권 종합계획은 지방세 구조를 소득세와 소비세로 재편하는 방안을 제시하였다. 이와 더불어 재정적 불리 지역을 위하여 지방재정조정의 강화도 포함되었다.
셋째, 자치분권위원회는 자치분권을 통하여 지방정부를 중앙정부의 정책적 협력관계로 발전시킬 것을 목표로 하고 있다. 종전처럼 중앙정부의 지도와 감독을 받는 일방적·권위적인 관계를 지양하고 국가의 발전과 국정을 위하여 상호·협력하는 정책적 파트너로 지방정부의 위상을 제시하고 있다.
넷째, 자치분권위원회가 자치분권 종합계획을 확정하면서 먼저 고려한 것은 실행력의 담보다. 미사여구로 포장된 수사 위주의 목표보다는 실행 가능한 목표의 수립에 초점을 두었다. 과거 여러 차례의 경험을 바탕으로 자치분권에 적극적인 문재인 정부의 정책적 환경을 실기하지 않는다는 전략을 염두에 두었다.
다섯째, 자치분권의 원활한 추진을 위해서는 자치분권의 내용을 담은 헌법 개정이 최선임은 자명한 사실이다. 하지만 이미 2018년 초에 시도된 헌법 개정의 가능성이 작아지면서 지방자치법의 전면개정에 자치분권의 의지를 반영하였다. 정부발의로 추진되는 지방자치법이 입법화된다면 그것만으로도 2019년 지방자치의 제도적 환경은 크게 변모할 것이다.
III. 2019년 지방자치의 전망 및 과제
2019년도에 펼쳐질 지방자치의 모습은 지방자치법의 전면 개정에 달려 있다. 2018년 문재인 정부는 자치분권 종합계획의 내용에 따라 일차적으로 지방자치법의 전면 개정안과 재정 분권 및 자치 경찰에 관한 사항을 마련하였다. 2018년 12월 현재 지방자치법은 입법 예고 중인 가운데 조만간 국회에 발의될 예정이다. 지방자치법, 지방재정, 자치 경찰에 관련된 법안들이 정부안대로 국회에서 의결될 경우 우리나라 지방자치의 모습은 크게 변모될 것이다. 그 주요 내용을 요약하면 다음과 같다.
1. 주민자치회와 주민참여의 활성화
지방자치법 개정안에서 가장 두드러진 특징은 주민자치회의 설치와 주민의 직접 참정 제도를 크게 개선하는 점이다. 주민주권의 사상을 실현하기 위하여 주민참여와 숙의를 위한 제도적 기반이 구축되어야 한다. 처음으로 주민 조례 직접발안 제도가 도입되고 주민자치회의 제도적 설치근거가 마련될 것이다. 그 외 주민소환, 주민 감사청구, 주민투표제도 등의 청구요건을 합리화함으로써 주민의 직접 참정을 통한 민주주의의 활성화를 기대할 수 있다.
2. 지방이양일괄법의 제정과 비용이전
2018년 12월 현재 국회는 정부가 제출한 지방이양일괄법안을 심의 중에 있다. 2000년부터 2012년까지 지방으로 이양하기로 심의·의결한 518개의 행정사무를 포함한 571개의 중앙행정 권한을 국회가 현재 일괄적으로 심의 중에 있다. 만약 국회가 이를 지방이양일괄법으로 제정하여 이양한다면 자치분권의 새로운 방식이 되어 향후 자치분권의 추진력을 크게 제고할 것이다. 그뿐만 아니라 지방으로 이양되는 행정사무와 더불어 관련된 비용을 동시에 이관하는 제도도 현재 검토 중에 있다. 지방이양비용평가위원회(가칭)를 자치분권위원회 산하에 설치하는 안이 논의 중에 있다.
3. 중앙·지방 협력기구의 강화
지방정부에는 정기적으로 중앙정부와의 회합을 통하여 지방의 의견을 전달하는 제도적 장치가 마련된다. 자치발전위원회(가칭) 기구를 설치하여 대통령과 시도 지사 및 지방정부의 대표들이 정기적인 모임을 통하여 지방자치 관련 중요한 이슈와 과제를 논의하게 된다. 이는 향후 국정거버넌스의 형태를 크게 변모시키는 조치다.
4. 지방재정의 강화
중앙정부의 기획재정부, 행정안전부, 국무조정실 및 자치분권위원회는 2018년 10월30일, 재정분권의 차원에서 지방소비세를 인상하는 데 합의하였다. 1차적으로 4%, 2차적으로 6%를 점진적으로 인상함으로써 지방재정을 확충할 예정이다. 2019년에는 4%에 해당하는 5조 원 이상의 지방재정의 순증가가 예상된다.
5. 자치경찰의 시범실시
우리나라는 지금까지 지방자치를 실시하면서 자치경찰을 대상에 포함하지 않았다. 1999년 김대중 정부가 자치 경찰의 도입을 시도하였지만 논의만 되었을 뿐 지금까지 도입되지 못했다. 문재인 정부는 2019년 11월30일, 시도에 설치하는 자치 경찰 도입안을 심의·의결하였다.
3단계에 걸쳐 민생치안사무의 60%를 자치경찰로 이관하는 자치 경찰 도입안을 확정하여 발표하였다. 이 안에 따르면 2019년 하반기에 1차적으로 서울, 세종, 제주에 자치 경찰이 시험 실시될 전망이다. 3단계까지 완료되면 경찰병력의 35%를 시도로 이관하여야 한다.
6. 특별지방자치단체의 설치
향후 저출생·고령화 문제가 깊어지면 우리나라의 인구 구조는 커다란 변화를 맞는다. 2026년을 기점으로 인구감소가 시작되면 그 현상은 더욱 심각해질 것이다. 농촌인구의 감소는 향후 지방행정체제 및 공공서비스의 전달체계에 근본적인 변화를 요구하게 된다. 이를 대비하기 위한 특별지방자치단체가 설립될 가능성이 존재한다.
