이통장과 유사한 외국사례로 일본의 정내회(町內會)와 독일의 구역장(Ortvorsteher), 미국의 주민협회(neighborhood association)를 소개한다.  

 

일본의 정내회(町內會; ちょうないかい)

정내회는 일본의 취락 또는 도시의 일부분(마을)에서 주민 등에 의해 조직되는 친목, 공통의 이익의 촉진, 지역 자치를 위한 임의단체를 말한다. 정회(町會), 자치회, 부락회, 지역진흥회로도 불린다. 도심지역의 아파트단지나 주택단지에서는 자치회라는 명칭을 사용하고, 정내회는 비도심지역에서 오래 전부터 사용된 명칭이다. 

일본 법원은 정내회에 대해 “일정 지역에 거주하는 주민등을 회원으로서 회원 상호의 친목을 도모해, 회원 복지의 증진에 노력하여, 관계관공서 각종 단체와의 협력 추진등을 실시하는 것을 목적으로 해 설립된 임의의 단체”라고 정의하고 있다.

 

정내회는 일본 지방자치법 제260조의 2에서 ‘지연에 의한 단체’로 규정되며 일정 지역에 거주하는 모든 세대 또는 일정 지역에서 일어나는 다양한 문제들에 공동으로 대처하고 지역대표로서 지역관리를 담당하는 자치적 주민조직으로 임의단체의 성격을 지니고 있으나 1991년 지방자치법 개정으로 자치단체장의 인가를 받아 법인격을 지닌 단체로 등록할 수 있는 법적 지위가 인정됐다. 

 

정내회의 기본적인 특징으로서 다음의 5가지를 든다.

1. 일정한 구획을 갖고, 그 구획이 서로 중첩되지 않는다.

2. 세대를 단위로 하여 구성되다.

3. 전세대 가입을 원칙으로 한다. 

4. 지역의 여러 현안에 포괄적으로 관여한다.

5. 그 결과 행정이나 외부의 제3자에 대해 지역을 대표하는 조직이 된다.

 

가입단위가 개인이 아니라 세대이며 규모는 50~200세대로 구성된다. 세대 뿐만 아니라 지역 내의 기업체, 변호사 사무실 등 단체의 가입도 가능하다. 관할 지역 내의 모든 세대는 자동적으로 가입되며 법적 강제성은 없고 원칙적으로 가입이 자유롭다. 현재 전체 지역주민의 90% 이상이 정내회, 자치회 등에 가입하고 있다. 정내회는 주민자치조직의 기능과 행정보조기능이 합쳐진 종합적 기능을 수행하고 있어 활동내용이 다양하다. 또 기초자치단체의 행정을 보완해 주는 역할을 하고 있으며 시정촌 산하에 위치하는 주민자치조직으로 운영된다.

 

정내회는 주민자치조직으로서 지역 공동과제 해결, 자치회관 관리 및 운영, 주민의 복지 및 건강증진 등 다양한 기능을 하고 기초자치단체에 대한 행정보조기능으로는 행정보완(홍보지, 회람문서 배포, 방범·소방·청소·모금·헌혈협력, 행정참여(각종 정부위원회 참여), 주민의사 전달 및 진정, 행정사무 위탁을 들 수 있다. 

 

3~4개 부락을 아우르는 정내회는 가입주민 전체가 참여하는 의결기관인 총회, 집행기관인 회장회, 각 부락 대표 주민 10여 명이 모인 협의회로 구성된다. 회장회는 주민 직선으로 선출된 회장과 회계, 감사, 간사 등 10명 내외의 무보수 명예직 임원으로 구성된다. 협의회는 정내회 전역의 행정에 관한 사무, 정내회 예산에 관한 사무 심의, 정내회 결산 승인, 공민관 운영에 관한 사무를 담당한다. 부락에는 10~15세대로구성된 반(班)이 있고 반장의 임기는 1년이고 대체로 순번제를 적용해 번갈아 가며 맡는다. 

 

정내회의 재원은 회비 수입, 프로그램 수강료, 수익사업에 의한 수입으로 이뤄진다. 수익사업에 의한 수입은 주로 공원관리, 가로수 정비, 가로등 관리 등 지방자치단체와 특별지방행정기관으로부터 각종 행정사무를 수탁하여 처리하고 받는 보조금으로 구성된다. 

 

 

독일의 구역장(Ortvorsteher)

독일의 구역장은 구역위원회(Ortschaftsrat)라는 주민자치조직을 근간으로 하며, 구역장은 이 구역위원회에서 선출된다. 이러한 특징은 우리의 이·통장제도와 차이가 있다.

독일의 행정계층은 연방, 주, 지방정부로 구성된다. 그리고 지방정부는 자치시와 크라이스(Landkreis), 게마인데(Gemeinde)로 크게 나눌 수 있다. 행정계층 아래 구역위원회와 구역장으로 이루어진 주민자치조직이 있다. 

 

구역위원회

구역규칙을 제정한 구역은 반드시 구역위원회를 구성·운영해야 한다. 구역위원의 정수는 자치단체의 기본 조례로 정한다. 구역위원회는 구역의 이해관계와 관련되는 경우 구역주민들의 이익을 대변하는 대표로 이해될 수 있으나 구역 내에서 집행기능을 가지는 것도 아니며, 게마인데위원회도 아니다. 구역위원들은 게마인데의회 의원 선출에 적용되는 규칙에 따라서 선출되며, 게마인데의회 의원 선출과 동시에 실시된다. 구역위원의 임기는 게마인데의회 의원의 임기와 같다. 

구역위원을 선출하는 유권자는 해당 구역에 거주하는 시민이며, 거주기관과 관련하여 최소 거주기간을 정하고 있지는 않다. 구역위원은 게마인데의회 의원을 겸할 수 있고 거주지를 다른 구역으로 옮기는 경우 현재 구역에서의 피선거권은 상실되며 동시에 구역위원회로부터 사퇴해야 한다. 구역위원회의 의장은 구역장이 되며 자치단체장은 구역위원회의 회의에 참석할 수 있으며, 상시적으로 발언할 수 있다. 게마인데의회 의원이 해당 구역에 거주하는 경우에 구역위원회의 모든 회의에 참석하여 협의할 수 있다. 구역위원회는 자체적으로 사무규칙을 두고 있다.

 

구역위원회의 권한과 기능으로는 청문권, 제안권, 자문권 등을 들 수 있다. 구역위원회는 구역에 관련된 모든 중요한 안건에 대해서 청문할 권리를 갖고 있다. 중요한 안건은 구역의 공동체생활에 심각한 영향을 주는 것을 의미한다. 중요한 안건을 예시하면, 구역에 공공시설의 설치, 변경 및 폐지, 상세지구계획의 수립, 변경 및 폐지 등을 들 수 있다. 

청문은 해당기관이 의견을 수렴하는 과정에 흘러들어갈 수 있도록 가능한 한 빠른 시기에 이뤄져야 한다. 구역위원회의 입장 표명은 게마인데 의회와 소관 위원회에 공지해야 하며, 게마인데의회는 이를 처리안건에 포함시켜 논의해야 한다. 

 

제안권은 청문권과 마찬가지로 지역적으로 제한돼 있으나 내용적으로는 중요한 안건과 관련되며, 범위적인 측면에서는 구역의 모든 안건과 관련돼 있다. 제안은 게마인게 행정부서에서 처리되어야 하며, 적절한 시간 내에 수용될 수 있도록 해야 한다. 그러나 구역위원회의 제안이 법적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 구역위원회는 구역과 관련된 모든 안건에 대해서 자문해야 한다. 자문은 행정의 신청에 의해서 이뤄지나, 경우에 따라서는 요구와 상관없이 이뤄진다.

 

구역장

구역규칙이 있는 구역은 구역장을 반드시 두어야 한다. 구역장은 구역위원회를 선출하는 시민들 중에서 선출될 수 있으며, 반드시 구역위원회의 위원이어야 하는 것은 아니다. 구역장은 구역위원회의 추천에 의해서 게마인데의회에서 선출되나 추천의 범위를 넘어서 다른 후보자를 포함하는 경우는 의원의 2/3의 동의를 필요로 한다. 그 외에도 구역위원회의 위원을 후보자에 포함시킬 수도 있다. 게마인데 근무자도 구역장이 되려고 하는 구역에 거주하는 경우에 구역장이 될 수 있다. 구역장의 신분은 대부분 명예직 공무원이나 일반직 공무원인 경우도 있다. 구역장의 활동에 대해서는 게마인데의 조례를 통해서 정해진 범위 내에서 경비수당을 지급받고 있다. 구역장을 일반직 게마인데 공무원으로 둘 수도 있는데, 이 경우 게마인데 의회는 구역위원회의 양해 하에 공무원인 구역장을 둘 수 있다. 구역장을 공무원으로 배치하는 경우에는 구역행정이 있는 구역으로 한정한다. 일반직 공무원을 구역장으로 배치하려는 경우에는 지방자치단체의 기본조례에 이에 관한 규

정을 마련해야 한다. 이 경우 공무원에게 구역장의 기능을 위임하게 된다.

구역장인 공무원은 공무원법상의 지위와 보수규정에 따른 권한을 그대로 유지하며, 경우에 따라서는 게마인데에서 다른 업무를 맡아서 수행할 수도 있다. 

구역장은 구역의 대변인이자 신뢰할만한 사람인 동시에 구역과 게마인데 기관 간의 연결고리 역할을 한다. 구역장이 수행하는 역할은 크게 3가지로 구역위원회의 의장으로서의 역할, 구역위원회의 의결사항을 집행하는 데 있어서 자치단체장의 상시 대행자의 역할, 자치단체장의 지시에 따라 구역행정을 관리하는 데에 있어서 자치단체장의 상시 대행자의 역할을 한다. 

구역장은 구역위원회 의장으로서 구역위원회의 의결사항에 대해 거부권을 행사하고 자치단체장의 지시에 따라 신속결정권을 가진다. 자치단체장은 권한 행사의 가능 여부, 가능하다면 어떻게 행사해야 할 것인지에 대해서 지시를 할 수 있다. 구역장은 법적으로 게마인데 의회와 소속 위원회의 모든 회의에 참석하여 협의할 수 있고 구역의 문제와 관련되지 않은 이슈에 대해서도 발언을 할 수 있다. 

 

구역행정기관

구역에는 구역 행정기관을 설치할 수 있으나 구역규칙의 제정에 따라 강제적으로 설치해야 하는 것은 아니다. 자치단체장은 조직권한의 범위 내에서 구역행정기관의 설치, 구역의 변경 또는 폐지에 대해서 결정한다.

구역행정기관은 게마인데 행정기관의 출장소라고 볼 수 있으며, 구역위원회 소속이 아닌 구역장 소속의 행정기구이다. 구역장 소속 기관으로 두는 이유는 구역장이 자치단체장의 상시 대행자로서의 역할을 수행하기 때문이다. 구역행정기관이 담당해야 할 업무의 범위, 담당할 인원, 시설, 재정 등에 관한 사항, 게마인데 행정기관과의 관계 등에 관한 사항은 자치단체장이 결정한다. 

 

미국의 주민협회(neighborhood association)

주민협회는 주민 한 사람이 할 수 없는 지역의 문제를 다루고 해결하기 위해 결성된다. 마을의 오랜 전통과 이웃간 정을 보존하는 것이 한 가지 목적이며 단독, 연립주택, 아파트, 소기업, 교회, 재향군인회, YMCA, 공원 등이 참여하기도 한다.

주민협회는 마을의 전통과 문화를 보존하고 발전시키며 지역사회를 활성화하고 주민의 공통된 목소리를 통해 주민들을 하나로 뭉치게 하는 것이 목적이다. 

미시간주 Eastside Neighborhood Association의 경우 1997년에 만들어졌으며 세입자를 포함한 약 2,822명의 주민이 참여했다. 주민협회 정관은 협회의 목적을 사회적 활동, 커뮤니티 활동, 이벤트 등을 통해 이웃 간 소통과 유대 증진, 지역, 녹지 공간, 가로의 관리로 건강, 안전, 웰빙 촉진이라고 밝히고 있다. 회의는 지역마다 다소 차이가 있으나 보통 분기별 1회 (1월, 4월, 7월, 11월) 개최된다. 

주민협회 회원 가입은 자유이며 지역 내 거주 세대와 기업이 가입할 수 있고 연회비를 납부한다. 지역 바깥의 기업이나 개인도 회비를 내면 가입할 수 있으나 투표권은 부여되지 않는다. 미주리주 캔자스시의 왈도타워주민협회의 경우 주민협회를 이끌 간부로 회장, 부회장, 회계, 소통, 회원활동, 마케팅, 홍보, 서기를 두는 데 이들은 모두 지역 내 주민으로 18세 이상이어야 한다. 임기는 2년이고 3번 이상 연임할 수 없다. 주민협회 활동은 7명의 간부와 3명의 회원 등 10명의 이사회가 결정한다. 총회는 매년 9월 두 번째 토요일에 개최한다. 협회는 두 달에 한번 둘째 토요일 또는 이사회의 요구가 있을 때 회의를 개최한다.

 

 

 

자율적 주민조직 

미국, 일본, 독일 모두 한국의 이·통장처럼 관에 의해 임명되거나 법령과 조례에 의해 자치단체의 업무를 대신 수행하도록 하는 형태가 아니며 자율성이 높다. 

일본의 정내회는 주민 자치조직이면서 동시에 행정보조적인 성격을 갖고 있으며 우리의 주민센터에 준하는 업무를 자율적으로 처리한다. 정내회의 회장은 우리의 이·통장보다 더 높은 지역 대표성과 권한을 갖고 있다. 

독일의 구역장 제도 역시 오랜 주민자치의 산물이며 구역위원회의 대표로서 지역의 대표성과 자율성이 매우 강한 형태로 볼 수 있다. 미국의 주민협회는 미국의 오랜 주민자치의 전통을 배경으로 해서 창설되는 자율적인 주민 조직이다.