주민의 삶을 바꾸는 자치입법 

주민의 삶에 도움이 되는 좋은 조례를 만드는 방법

김외숙 법제처장

법제처 소개 

법제처는 정부 입법을 총괄 조정하는 중앙행 정기관으로 법령심사, 법령해석, 법령정비, 자치법제 지원, 법제 교류와 협력, 법령정보를 제공하는 일을 합니다. 대한민국 법률은 국회의원이 입법하거나 정부가 정부안을 제출해 국회에서 통과되면 시행되는 두 가지 경우가 있습니다. 법제처는 정부가 정부안을 국회로 제출하기 전 또는 국회에서 제출한 법률이 의결되어 법률로 시행되기 위해 필요한 시행령을 만들 때 행정부 내에서 최종적으로 법령을 심사하는 관문입니다. 각 부처에서 소관 법률을 만들면 국 무회의에 의결되거나 국회로 가는 데 최종 심사를 하는 것입니다. 법제처 심사를 통과 해야 국무회의에 올라가고 의결이 될 수 있습니다. 만든 법령을 적용할 때 의문이 생길 수 있는데, 소관 부처가 법을 해석할 때 의문이 생 기면 법제처가 최종 유권해석을 합니다. 1차 유권해석은 해당 부처에서 하지만 해당 부처 에서도 의문이 생기거나 해설을 잘 못할 때 혹은 다른 부처와 이견이 있거나 민원인과 이견이 있을 때 법제처가 행정부 내에서 최종 유권해석을 합니다. 한번 만든 법령이 사회 현실에 계속 부합하지는 않습니다. 낡고 불합리한 법령은 정비가 필요합니다. 법제처는 그 정비도 담당합니다. 법제처는 법제 교류 협력 업무도 합니다. 우리나라의 선진 법제를 개발도상국과 공유하기 위해 법제를 전파하고 그 나라의 요청을 받아 협력하는 사업을 하고 있습니다. 최근에는 미얀마에 국가법령정보시스템을 전파하기도 했습니다. 

손안의 국가법령정보시스템 

‘건축법’을 찾겠다고 하면 ‘건축법’을 입력한 후 클릭하면 건축법 현행 법령이 검색됩니다. 주문을 클릭하면 장과 절을 볼 수 있습니다. 조례로 정한다는 부분이 있는데 이곳을 클릭하면 모든 조례가 다 검색됩니다. 의원들에게도 굉장히 유용한 프로그램입니다. 다른 지역 조례도 한꺼번에 검색해 쉽게 정보를 얻을 수 있습니다. 국가법령정보시스템은 앱스토어에 가서 ‘국가법령정보시스템’ 앱을 다운받으면 됩니다. 여러분의 손 안에 국가법령정보시스템을 가지고 다니게 되는 것입니다. 이 앱만 설치하고 제대로 사용법을 안다면 60% 이상 해소된 것입니다. 

좋은 법이란? 

좋은 법은 국민이 필요한 법입니다. 의원들이 만드는 좋은 조례는 주민이 필요한 조례입니다. 조례를 만들 수 있는 근거가 되는 헌법과 법률을 살펴보면 대한민국 헌법에서는 제8장 지방자치에 대해 언급하고 있습니다. “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 법위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”라고 규정하고 있습니다. 특히 기억해야 할 부분은 법령의 범위 안에서라는 부분입니다. 

지방자치법에서도 제22조에 보면 “조례는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항 이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”라고 규정하고 있습니다. 이 부분이 굉장히 중요합니다. 의원님들이 조례를 제정할 때 항상 머릿속에 반복해야 할 부분입니다. 

자치 입법의 기본 4원칙 

자치입법을 할 때는 왜 입법이 필요한지 생각해야 합니다. 굳이 입법을 하지 않아도 행정지도나 예산 조치로 해결이 가능하다면 입법이 필요하지 않습니다. 첫 단계로 이처럼 입법의 필요성을 검토해야 합니다. 그 후 입법이 가능한지 따져보아야 합니다. ‘법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여’라고 했는데 지방자치 사무에 관해 조례로 정할 수 있는 것인지 따져봐야 합니다. 국가사무에 대해서는 조례로 정할 수 없습니다. 소관 사무의 원칙도 마찬가지입니다. 주민의 권리 제한 및 의무 부과 시 법령의 위임이 있어야 합니다. 권리를 제한하는 이유로 조례를 제정할 때 법령의 위임이 있는지 잘 살펴 봐야 합니다. 세 번째로 입법형식을 봐야 합니다. 입법이 가능한데 조례로 정할 것인지 규칙으로 정할 것인지 판단해야 합니다. 법령에 지방자 치단체의 장이 정한다는 내용을 의회가 정할 수 없습니다. 그건 규칙으로 정해야 하고 조례로 정한다고 되어 있는 것만 의원들이 조례로 정할 수 있습니다. 이렇게 형식이 다 맞춰진다고 하더라도 일반적인 입법원칙이 준수되어야 합니다. 조례가 상위 법령에 위반되어서는 안 됩니다. 즉 법률 우위의 원칙을 지켜야 합니다. 아무리 공들여 조례를 제정해도 무효가 되어 버리면 무용지물이지 않겠습니까? 상위 법령을 살펴봐야 합니다. 너무 지나치게 권한을 제한하면 효력이 없어질 수 있습니다. 조례로 정해야 할 것은 규칙으로 정하도록 지 자체에 위임을 하는데 포괄적으로 위임을 해 서는 안됩니다. 포괄위임금지의 원칙도 지켜줘야 합니다. 

지역과 함께하는 법제처 

법제처는 자치법규 의견제시 제도를 운영해 지방자치단체가 자치법규를 입안하는 과정 에서 상위법령 위반 여부의 확인, 입법기술 상 지원이 필요하거나 집행과정에서 자치법규 자체의 해석에 의문이 있는 경우 자치법 규의 입안과 해석을 지원합니다. 둘째, 지방자치단체가 스스로 자치법규를 정비(규제개혁)하려고 할 때, 정비 사항 발굴 및 정비안 마련 동의 지원을 요청하며, 계획을 세워 해당 지자체 조례 및 규칙을 전수 검토하여 정비과제(규제개선 과제)를 발굴하고 정비안을 제공합니다. 조례 입안 단계에서 지자체의 조례제정안과 전부 개정안 전체에 대한 상위법령 위반 여부, 조문 체계 등 조문 전체에 대한 검토의 견을 제시하여 조례 입안을 컨설팅하여 자치 법규의 품질 향상을 지원합니다. 

끝으로 지방분권 확립을 위한 법령을 정비 합니다. 개헌 전이라도 지방분권 확립에 필요한 법령 등을 살펴보고, 지방분권을 원활 하게 하는 데 도움이 되도록 법령을 정비합니다. 지방분권과 균형발전을 위한 핵심으로 자치입법권과 자치행정권을 강화합니다. 법령과 행정규칙을 대상으로 자치입법권을 강화하거나 지역 실정에 맞게 지방자치단체에 권한을 부여할 부분이 없는지 검토합니다.