송광태

창원대학교 행정학과 교수 

지방의회는 주민의 대표기관으로서 풀뿌리민주주의 실현을 위한 장치이며 단체장에대한 최고의 견제장치이다. 그러나 현재의

우리나라 지방의회제도는 기능 수행을 제대로 할 수 있도록 설계되지 못하였고 권한에대한 헌법적 보장도 매우 취약하다. 지방의회제도에 대한 지방자치단체의 자율적 결정사항은 거의 없고 대부분 법령으로 규정되어 중앙정부와 중앙정치권의 권한으로 되어있다.

강(强)시장-의회형의 변경과 기관구성의 다양화

현행 제도는 기관분립형이 갖는 기본적 취지가 무색할 정도로 단체장에게 권한이 집중되어 있다. 현재의 강(强)시장-의회형의

기관구성 체제에서는 집행기관과 지방의회간에 권력의 균형이 이루어지지 않아 지방의회의 집행기관에 대한 견제와 감시가 쉽

지 않았고 지방행정의 난맥상이 빈번하게발생하였다. 지역의 관심이 주로 권한이 집중된 단체장에게 쏠리다보니 지방의원들은

의원직 자체에 보람을 갖지 못하고, 의원직을 단체장에 도전하기 위한 징검다리로 바라보는 시각이 다수 존재한다. 이에 따라 지역에서 지방의회와 지방의원에 대한 관심은 낮을 수밖에 없다. 단체장 선거는 늘 과열되었고 선거 이후에는 그 과정에서 발생한 불법과 임기 중 인·허가권 행사과정에서의 부정 및 불법으로 다수의 단체장이 구속되는 경우가 많았다. 강시장-의회형의

단일한 기관구성형태에서 이에 더하여 기관통합형·절충형·주민총회형으로 다변화하고, 그 가운데서 자치단체가 주민투표를 통

해 자율적으로 선택할 수 있는 방향으로 제도개선이 필요하다. 기존의 시장-의회형의모형을 유지하는 경우 단체장의 권한을 분

산시키고 상호 견제시스템을 강화할 필요가있다. 이 때 지방의회의 의결기관으로서의독자성 확보와 권한 강화, 그리고 단체장의인사권으로부터 비교적 자유롭고 지방의회의 영향을 강하게 받는 부단체장의 설치를생각할 수 있다. 단체장의 고위직 인사권 행사에서 지방의회가 임명동의권을 가지는 것도 중요한 부분이다.

지방선거에 대한 정당 참여의범위 축소와 지방의 자율성 제고

우리의 지방선거는 시·도와 시·군·자치구, 단체장과 지방의원 모두 정당선거를 하게 되어있다. 우리나라는 서구나 일본과 달

리 지방정당은 존재하지 않고 오직 중앙정당만 존재한다. 정당참여가 가지는 장점은그다지 발현되지 못하는 반면에 지방선거가중앙정당의 대리선거로 전락하고 공천비리의 발생과 예산의 낭비를 초래하며 공약의남발과 지역정서에 의존하는 폐해를 낳고있다.

지방의원 선거구제

공직선거법은 시·도의회의원과 자치구·시·군의회의원 선거에 대해 각각 소선거구제와 2~4명씩 선출하는 중선거구제를 규정

하고, 여기에 정당명부식 비례대표제를 두고 있다. 이러한 지방의원 선거구제는 그간여러 가지 문제를 노출하였다. 일당에 의한

지배구조가 더 공고화되는 경향이 있는데 이런 현상은 중선거구제를 택하고 있는 기초의원선거에서도 문제시되었지만 소선거구제를 택하고 있는 광역의원선거에서 더 심각하였다. 지방의원들이 선거구의 소지역주의에매몰되는 의정활동을 하는 점도 현행 선거구제의 문제점이다.

지방의회의 조직과 지위

지방의회 사무직원들에 대한 직무감독권은의회 의장에게 두면서 이들에 대한 인사권은집행기관의 장과 장의 인사권하에 있는 사무기구의 장에게 부여하고 있다. 인사권이 사실상 집행기관의 장에게 있기 때문에 사무기구의 직원들은 지방의회의 집행기관에 대한평상시의 감시와 행정사무감사 및 조사 시에지방의회의 조사방향이나 정보를 사전에 집행기관으로 유출해 의회의 의정활동을 방해하는 경우도 다수 발생한다.지방의원 보수제도와 관련한 문제점은 네가지로 요약할 수 있다. 유급제가 갖추어야

할 결정요소에 대한 고려와 철학이 부재하다는 점, 보수의 범위를 중앙정부가 기준을정함으로써 지방자치의 주요 가치인 지방

거버넌스의 활성화를 막고 있다는 점, 이러한 제도적 규제로 인해 실제 지방의원의 보수수준이 낮아 유급제의 취지를 살리지 못하고 있다는 점, 의정활동비를 보수에 포함시키는 점이다.현재 다수의 의원이 속한 상임위원회에 배치된 1~2명의 전문위원은 지방자치법 제59조 제2항에 규정된 고유 업무가 우선이므로사실상 의권 개인별 의정활동 지원은 어렵다고 파악된다. 따라서 현행 지방의원 의정활동 지원체제는 없는 것이나 다름없다. 우리나라의 지방자치단체당 인구규모와 지방의원 1인당 대표범위는 세계에서 가장 크다.2018년 6·13 지방선거를 기준으로 할 때선출된 광역의회의원 824명(비례대표 87명포함)의 1인당 대표인구는 6만 2,866명이고, 기초의회의원 2,927명의 1인당 대표범위는 1만 7,698명이다.

자치입법권

조례제정권의 법적 근거는 헌법과 지방자치법 제22조이다. 제22조에서 ‘법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수

있다’라는 전제와 단서조항에 의한 ‘법률유보의 원칙’, ‘죄형법정주의’가 한계로 작용한다. 이 중에서 조례유보의 근거를 법률이 아닌 법령으로 규정한 대폭이 우선 문제로 지적된다. 법령에는 대통령령(시행령)과 각 부장관이 발령하는 부령(시행규칙)까지 포함된다. 각 부 장관은 이를 근거로 대통령령에서 위임받은 사항을 세부적인 사항까지 부령으로 규정하고 있어 조례의 제정영역은좁아질 수밖에 없다. 단서조항의 법률유보의 원칙도 헌법 제117조에서 보장하고 있는자치입법권을 침해하는 것으로 헌법 정신에위배된다. 죄형법정주의 원칙에 따른 조례의 한계로 지방법인 조례로서 이를 위반하는 경우 형벌을 부과할 수 있어야 함에도 우리 법은 이를 허용하지 않고 있다. 지방분권개헌이 요청되는 중요한 이유가 위에서 열거한 의회제도의 문제들을 해결하기 위해서이다.