이승묵 

서울대학교 보건대학원 환경보건학과 교수 

시행 2개월(2019년 2월 15일) 앞으로 다가온 ‘미세먼지특별법’에 대응하기 위하여 각 지자체는 측정소 설치·노후 경유차 폐차 등

대책 마련에 분주해 하고 있다. 특별법에는 미세먼지 농도가 심각할 경우 저감을 위한 권한과 조치를 지자체에 부여하고 이에 따라 지자체는 자동차 운행제한과 배출시설 가동 조정을 할 수 있으며 사업장·공사장 등에 비상저감 조치를 의무화하게 된다.

‘미세먼지특별법’에 시·도지사는 미세먼지 관리 종합계획에 따라 공청회 등으로 주민·시민단체·산업계·전문가의 의견을 듣는 등 지역주민의 참여와 공감대 조성을 통해 지역특성에 맞는 맞춤형 시행계획을 1년 이내에 수립하고 매년 7월31일까지 추진실적

을 환경부에 보고하도록 하고 있다. 환경부 장관은 시·도지사가 제출한 시행계획 추진 실적을 평가하고 그 결과를 미세먼지특별대책위원회에 보고하도록 의무화했다. 이와 같이 각 지자체는 그 지역의 미세먼지 오염원을 측정 및 분석을 통하여 정확하게 파악하고 지역 특성과 여건을 고려한 대책을 마련하는 것이 매우 시급한 상황이라 할 수 있다.

이에 지자체가 미세먼지에 대해 올바르게 이해하고 2개월 후 시행될 ‘미세먼지 특별법’에 맞추어 실행하여야 할 것이 무엇인지 제안하고자 한다.

대기오염 문제 해결을 위한 시스템적 접근

대기오염 시스템은 크게 세 가지 요소 : 배출원, 대기, 수용체로 구성되어 있다(그림 1).

즉 대기오염 물질은 배출원에서 배출되어 대기를 통하여 수용체(인간, 생태계 등)에 영향을 미친다. 이와 같은 대기오염 시스템에서 대기오염을 줄이는 가장 효과적인 방법은 배출원을 제어하고 관리하는 것이라는 점은 누구나 쉽게 알 수 있다. 다만 이 시스템에서 중요한 것은 현재 해결하고자 하는 대기오염의 문제가 어떠한 범위에서 살펴보아야 하는 것인지를 결정해야 한다는 것이다.

미세먼지 대기오염은 황사 대기오염 현상과 달리 ‘국내 배출원-대기-대한민국 국민’과 ‘국외 배출원-동북아시아 대기-대한민국

국민’의 범위가 다른 대기오염 시스템이 공존하는 문제로, 최종 목적인 우리나라 국민의 건강을 보호하고 증진하기 위하여 제어·

관리해야 하는 배출원이 국내 배출원뿐만 아니라 국외 배출원도 관리해야 하는 복잡한 양상을 띠고 있다. 구체적으로는 국외 배출원이 우리나라 국민의 건강에 미치는 영향과 국내 배출원이 우리나라 국민의 건강에 미치는 영향을 분리하여 각각의 인과관계를 구분하여 국내·외 배출원 관리 우선 순위를 정하는 것이 중요하다.

각 지자체는 지역별 미세먼지 대기오염 문제를 해결하기 위한 시행계획을 수립하기 위해서는 이와 같이 각 지역별 대기오염 시스템을 구성하고 있는 미세먼지 배출원, 지역 대기, 지역 주민에 대하여 정확한 자료를 구축하고 배출원을 효과적으로 제어 관리함으로써 지역 주민의 건강을 보호하고 증진하는 것을 목표로 해야 한다.

특히 미세먼지의 경우, 미세먼지를 구성하고 있는 화학성분이 다양하고 미세먼지 오염원이 하나가 아니고 다수 존재하기 때문에 어떠한 화학 성분이 그리고 어떠한 오염원이 지역 주민의 건강에 가장 유해한 영향을 미치는 지를 알아내어 지자체 별 오염원 제어 및 관리의 우선순위를 정하는 것이 매우 중요하다고 할 수 있겠다.

서울에서 2003년 3월부터 2007년 11월까지 진행되었던 초미세먼지(PM2.5) 연구결과를 예를 들어 설명해보자. 이 기간 동안 측정·분석된 518개의 시료와 20종의 화학 성분 농도자료를 이용하여 수용모델을 수행한 결과, 서울시의 초미세먼지 오염원이 총 9가지 (이차 황산염, 이차 질산염, 가솔린차, 디젤차, 생물성 연소, 황사 포함 토양, 염소 관련 도로 비산, 산업연소, 해염입자)로 분리되었다(그림 2). 이들 오염원의 연구기간(2003년-2007년) 동안 총 초미세먼지(PM2.5) 질량농도에 미치는 평균 기여도는 이차황산염(19%), 이차질산염(19%), 자동차(가솔린차 + 디젤차: 24%), 산업연소(12%), 생물성 연소(8%), 황사 포함 토양(5%), 염소 관련 도로 비산(5%) 및 해염입자(2%)로 나타났다. 정부가 제시하고 있는 ‘미세먼지 관리종합대책’을 잘 살펴보면 이러한 오염원의 초미세먼지 질량농도에 미치는 평균 기여도를 고려하여 나온 대책이 대부분이라 할 수 있다. 즉 이차생성 에어로졸(38%: 이차 황산염+이차 질산염)과 자동차(24%) 오염원 제어 및 관리에 초점이 맞추어져 있다는 것이다.

앞에서 설명한 바와 같이 미세먼지 오염원 관리의 우선 순위는 최종 목표인 국민 건강 보호와 증진에 초점을 맞추어 국민 건강에 미치는 악영향이 제일 큰 오염원부터 관리해야 하는데 정부의 대책은 대기오염 시스템에서 ‘배출원-대기’까지만 고려해 만든 것이다. 대기 중 미세먼지 질량농도에 미치는 기여도만을 고려하여 만든 대책은 “각 오염원이 미세먼지 질량농도에 미치는 평균 기여도가 실제 국민의 건강에 미치는 영향 정도와 같거나 유사하다”는 가설이 맞아야 합리적이고 효과적인 관리대책일 수 있다. 하지만 연구결과는 이러한 가설이 일부만 맞고 일부는 맞지 않는다는 것을 보여주고 있다. 서울시 9개의 초미세먼지 오염원 중 서울시 심혈관계 질환에 의한 사망에 유의한 영향을 미치는 오염원은 생물성 연소(질량농도 평균기여도: 8%)와 산업연소(질량농도 평균기여도: 8%)로 나타났고 호흡기계 질환에 의한 사망에 유의한 영향을 미치는 오염원은 자동차(가솔린+디젤 : 질량농도 평균기여도 24%)로 나타났다.

이차 에어로졸(이차 황산염, 이차 질산염) 오염원이 질량농도에 미치는 기여도는 평균 38%로 나타났지만 서울시 사망률에 미치는 영향은 통계적으로 유의하게 나타나지 않은 것이다. 즉 이 연구결과는 미세먼지가 서울 시민의 사망률에 미치는 영향을 고려했을 때 자동차, 생물성 연소, 산업연소와 같은 오염원을 우선적으로 중점 관리하는 대책을 마련하는 것이 매우 중요하다는 점을 시사하고 있다. 또 미세먼지 관리대책을 시행했을 때 그 효과를 파악함에 있어 대기 중 질량농도가 얼마나 감소했는지가 중요한 것이 아니라 건강 영향의 개선이 실질적으로 나타났는지 건강 영향의 개선에 의한 사회적 비용이 얼마나 절감됐는지를 평가하는 것이 중요하다는 것을 알 수 있다.

위에서 살펴본 바와 같이 지자체가 지역 맞춤형 미세먼지 시행계획을 수립하기 위해서는 지자체별 미세먼지 대기오염 시스템을 구축하고 ‘오염원-대기-주민 건강’ 간의 관계를 정확하게 파악함으로써 미세먼지로부터 지역 주민의 건강을 보호할 수 있는 오염원 관리 정책이 수립될 수 있는 것이다.