60조 원, 1,000여 개나 되는 지자체 국고보조금 운용의 현황과 문제점 그리고 바람직한 방향에 대해 의견을 나누었다.
김은솔(아나운서)_ 중앙정부에서 60조 원을 이전하는 지자체 국고보조금의 현황과 문제점 그리고 앞으로의 방향에 대해 말씀을 나누고자 합니다. 공무원 출신부터 시민단체까지 다양한 분들이 참석하셨는데요, 우선 자기소개부터 부탁드립니다.
이세정(대한행정사협회 교수)_ 안녕하세요? 저는 경기도에서 35년간 공직생활을 하고 퇴임한 이세정입니다. 그동안 여러 국고보조금 사업을 직접 수행도 해보고 관련 있는 일을 현재에도 하고 있어서 미력하나마 전문가님들과 함께 의견을 나누고자 이 자리에 참석하였습니다.
박관규(대한민국시도지사협의회 정책연구실장)_ 안녕하세요? 저는 박관규라고 합니다. 지금 대한민국시도지사협의회 정책연구실장을 맡고 있습니다. 주로 담당하는 분야는 지방재정입니다. 특히 요즘에는 재정 분권에 관심 갖고 있습니다. 좋은 토론이 되기 바랍니다.
채연하(좋은예산센터 예산정책국장)_ 시민단체의 입장을 가지고 나온 채연하입니다. 함께 하는 시민행동 좋은예산센터에서 일하고 있습니다. 단순하게 국고보조금이 낭비라는 이야기에서 벗어나 이 문제를 어떻게 해결할 수 있을지 좋은 의견을 많이 듣겠습니다.
김주원(농도상생포럼 회장)_ 안녕하십니까? 김주원입니다. 현재 농도상생포럼이라는 자원봉사단체를 만들어 농촌 마을에 들어가는 사업이 성과를 낼 수 있도록 좋은 정보도 제공하고 컨설팅도 해드리고 있습니다.
김은솔_ 오늘 이렇게 참석해주셔서 감사합니다. 본격적인 토론에 앞서 국고보조금이 어떻게 만들어졌는지 시민들이 알기 쉽게 본래 취지에 대해서 말씀해주십시오.
박관규_ 국고보조금은 부족한 재원을 충당해주는 것입니다. 크게 3가지로 나눌 수 있는데요. 첫째, 중앙정부가 시책을 추진할 때 지자체의 힘이 필요할 경우 재원을 보조해주는 것이고, 둘째는 중앙정부에서 정한 사업을 지방이 하면 좋겠다고 하는 공모사업이 있습니다. 셋째, 지방이 스스로 어떤 사업이나 시책을 추진할 때 중앙의 재원을 요청해 받는 보조금이 있습니다. 현재는 첫째 유형이 가장 많은 부분을 차지합니다.
채연하_ 보조금에는 중앙에서 지방으로, 지방에서 지방으로 이전하는 교부금과 보조금이라는 두 가지 형태가 있는데, 보조라는 이름이 있는 돈은 모두 꼬리표가 붙어있습니다. 마음대로 쓸 수 없고 꼭 그 사업에만 써야 한다는 것이 보조금의 가장 큰 특징이죠. 지역에서 정말 필요한 곳에 사용할 수 없다는 문제가 항상 발생합니다.
김주원_ 네, 맞습니다. 그중 심각한 것은 새로 시작하는 시범사업의 경우 규모도 크고 정권이 바뀔 때마다 많이 만들어지는데, 정교하게 다듬어지지 않고, 지침도 만들어지지 않아 여러 문제가 파생되고 있습니다. 다음 정권에는 없어지는 사업도 많습니다. 예산도 1년 주기로 편성되어 생기는 낭비 사례가 많습니다. 이를 극복하기 위해서 정교한 법과 제도가 만들어져야 하고, 특히 자치분권 차원에서 재정분권을 촘촘하게 해야 합니다.
이세정_ 보조금은 한마디로 도와준다는 것입니다. 많은 재원을 가진 중앙정부가 지자체를 도와주는 것인데요, 도움을 받는다는 말이지만 거기에 상당한 모순이 숨어 있습니다. 중앙정부가 하는 사업의 일부를 지방에 분담시켜 지방예산을 잠식하기 때문입니다. 대통령 공약사항으로 공적을 세우기 위해 추진한 사업으로 중앙정부만으로는 예산이 부족해 사업을 추진할 수 없습니다. 이에 지방에 그 돈을 부담시키는 것입니다. 물론 가려운 곳을 긁어주는 긍정적인 면도 있지만 국고보조금은 양날의 칼과 같습니다. 결국 역기능을 어떻게 개선할지가 당면 과제입니다.
김은솔_ 지자체 국고보조금 비율이 높고 매칭으로 진행되어 지자체들이 재정이 어렵다고 아우성입니다. 지자체의 국고보조금 현황은 어떤지요?
박관규_ 질문에 많은 의미가 포함되어 있는데요, 국고보조금이 매년 증가하고 지자체와 민간보조금을 합하면 전체 86조 원 정도 됩니다. 그중 지자체 보조금은 60조 원 정도입니다. 그중 복지부의 사회복지사업이 65% 이상을 차지합니다. 30조 원 이상이 사회복지사업이라는 말입니다.
그중에서도 7대 기초 복지사업인 기초연금, 장애연금, 생계급여, 의료급여, 영유아보육으로 총 18조 원이 됩니다. 지방이 함께 부담하는 돈인데 이 비중이 계속 늘어납니다. 이런 사회복지 분야에 대한 지자체 부담이 커서 갈수록 문제가 되고 있습니다. 또한 1,000여 개의 국고보조사업이 있어 지자체 공무원들이 대응하기에 벅찬 상황입니다.
이세정_ 실장님 말씀처럼 지자체 분담률에 대한 논란은 끊임없이 이어지고 있습니다. 분담률이 개별법에 의해 정해진 것도 있고, 국가가 일방적으로 보조금을 교부하며 조건을 제시하는 경우도 있습니다.
제가 철도물류과장 시절 국비와 지방비가 7대 3 매칭이지만 4를 부담하며 국토부에서 철도 사업을 고려해보겠다는 식으로 이야기합니다. 그렇게 지방비 부담 비율을 올리는 국가공무원은 성과급을 받죠. 지자체도 무조건 국비를 받으려고 분담률을 덜컥 승낙할 게 아니라 지자체 능력을 면밀히 따져본 후 결정해야 합니다.
무엇보다 국고보조금의 모든 분담률은 법률로 정해야 합니다. 그렇지 않으면 중앙부처가 지자체와 충분히 협의를 거쳐 합리적인 분담률을 정하도록 해야 합니다. 안 그러면 누리과정 예산사태처럼 보육대란이 일어날 수 있어요.
김주원_ 재정자립도가 낮은 지자체는 공모사업을 따와도 매칭할 돈이 없어 반납하는 사례도 있습니다. 반납하면 패널티가 주어져 다음 해에 그런 사업을 신청할 수 없습니다. 그런 일이 반복되며 지자체 간 격차가 벌어집니다. 10~90%까지 국고보조를 해주는데, 신규 사업이 늘어나 지역 간 격차가 커집니다. 그 결과 작년 수도권의 인구가 전체 인구의 50%를 넘게 되었습니다. 이제 국고보조사업에 대한 전반적인 재조정이 필요하고 관련 법과 제도가 새롭게 만들어져야 합니다.
김은솔_ 민선 이후 지자체별로 국고보조금을 많이 따내려고 혈안이 되고 있는데요, 투입된 예산만큼 지역이 발전했다고 보시나요?
채연하_ 일부에서는 지역발전에 도움이 되겠지만 대규모 토목 사업들은 타당성 문제가 발생합니다. 대규모 건설토목사업이 단체장에게는 표를 얻는 데 많은 도움이 되지만 지역주민들에게는 그다지 도움이 되는 방향은 아닙니다.
김주원_ 지역개발예산은 중앙정부가 지침을 만들어 공모사업을 추진할 것이 아니라 지자체에 권한을 주어 지역주민의 실정에 맞게 창의적으로 사업하도록 해야 합니다. 전체 예산을 지방에 주어 지자체가 알아서 추진하도록 하면 주민체감도를 높이고 지역의 창의성을 살릴 수 있습니다.
이세정_ 지자체 실정에 맞게 쓸 수 있는 상당히 좋은 대안입니다. 그런데 그렇게 되면 지자체장이 그 주민여론을 제대로 거치지 않고 일방적으로 하는 경우도 있고, 중앙정부가 이 돈이 제대로 쓰였는지 일일이 제대로 감시할 수 없습니다. 그런 장·단점이 있습니다. 주민참여예산제도를 적극 활용해 배심원 역할을 하는 주민들이 모여 열띤 분임 토론을 거쳐 예산의 우선순위를 짜는 등 성숙한 토론 문화가 형성되도록 해야 합니다.
박관규_ 지방정부의 세입 수단은 지방세, 지방교부세, 국고보조금이 있는데, 지방세 수입은 작년의 경우 85조 원이고, 지방교부세가 50조 원입니다. 국고보조금은 60조 원 정도입니다. 지방교부세와 국고보조금을 합치면 110 조원으로 의존 재원이 훨씬 많습니다. 국고보조금은 60조 원이나 되는데, 사회복지예산 30조 원을 제하면 SOC사업들이 대부분입니다. 이게 지역주민들이 원하는 사업이냐는 것인데요. 대부분 원하는 경우도 꽤 있습니다. 국고보조금의 낭비가 있다지만 아직까지 지역발전에 기여하고 있습니다. 그러나 정비는 반드시 필요합니다.
김은솔_ 국고보조금의 낭비 사례나 문제점이 있으면 한말씀해주세요.
채연하_ 어느 특정한 지역을 꼭 짚어서 말씀드리지 못할 것 같고요. 가장 큰 것은 시설의 중복입니다. 지자체 경계선이 굉장히 모호합니다. 담벼락을 쳐놓은 것도 아니고요. 도서관과 같은 시설은 시·군의 경계선에 지으면 훨씬 더 효율적일 것 같아요. 누구나 다 사용할 수 있는 시설이잖아요. 지자체가 재정이 어려워도 작게는 몇억 원, 크게는 몇 백억 원씩 중복 시설이라도 이름을 조금 바꿔 계속 짓습니다. 실제 시설 내부는 다 똑같아요. 주민들의 요구 때문에 짓게 되는 경우가 많지만 꼭 그렇게 지어야 하는지 의문이 듭니다.
김주원_ 환경부 사업 중 광역쓰레기 매립장 사업의 경우 세 가지 모델을 만들었는데요, 처음에 그 사업의 시설 기준을 정교하게 만들지 못해 결국 시민단체에 고발당하는 상황이 발생했습니다. 부실 시공에 대해 책임을 지라고 감사원 감사도 나오고 복잡한 절차를 거치면서 재판까지 갔습니다. 그러나 이 일이 환경부 책임인지 시공사 책임인지 지자체 책임인지 불분명하게 되었고, 법정에서는 누구의 책임도 아니라는 결론을 내렸습니다. 결국 더 많은 예산을 들여 수습했고, 지금은 잘 작동이 되고 있습니다. 이게 바로 국고보조금 사업의 적나라한 모습입니다. 중앙정부가 기획하고 시공사나 민간 업체들이 시공하고 지자체가 관리 감독하는데, 부실시공에 대해 어느 누구도 책임지는 사람이 없는 거예요. 이런 문제를 해결하기 위해 자치분권이 이뤄져야 한다는 차원에서 지자체 성과관리법
을 만들면 좋겠습니다.
박관규_ 이번 논의는 지자체 국고보조금에 한정되어 논의되면 좋겠습니다. 말씀하신 사례는 국고보조금만의 문제가 아니라 원칙적인 정책 설계의 문제입니다. 집행단계에서 여러 당사자가 참여하다 보니 서로 소홀하게 되는 것입니다. 여러 사람이 모이면 사람들은 책임 회피나 적극성이 떨어지는 문제가 생깁니다. 국고보조금의 낭비는 두 가지 이유가 있는데요, 먼저 부정수급의 문제입니다.
부정수급 예방 차원에서 지자체가 사후 단속과 사후관리를 하며 환수할지를 결정하는데요, 1,000여 개의 모든 국고사업을 다 하려고 하면 난리가 납니다. 이에 대해 대폭적으로 정비해 부담을 줄여야 합니다. 또 하나의 문제는 주민이 별로 원하지도 않는 곳에 예산을 투입하는 것입니다.
김은솔_ 국고보조금이 다수의 주민들이 원하는 방향으로 잘 추진되도록 예산 집행 과정에서 드러나는 문제점과 이를 잘 조정해야 할 중앙부처와 지자체의 역할이 궁금합니다.
채연하_ 애초 계획단계에서부터 사업을 꼼꼼히 살펴봐야 합니다. 1,000여 개나 되는 국고보조금 사업이 지방에 흩어져 있습니다. 중앙정부는 지자체와 사전에 충분한 협의를 거치는 과정에서 법과 제도를 신설하고 개정하는 과정이 반드시 필요합니다. 그렇게 해야 심도 있는 법이 제정되고 지역의 목소리가 법에 반영됩니다. 계획 단계부터 성과관리나 사전 관리를 할 때 사업 계획을 2~3년 동안 충실히 검토한 후 지역이 체감할 수 있는 사업을 펼쳐야 합니다.
김주원_ 중앙정부가 정책을 결정할 때 법 제도를 근거로 시행령을 만들고 지침까지 구체화하는데, 그 개수가 많아지면서 현재 관리가 안 되는 형편입니다. 부처들이 경쟁적으로 추진하고 예산이 늘어나 심각한 문제가 생기고 있습니다. 그러나 사업에 대한 평가는 인색해요. 모니터링도 제대로 안 되죠. 보조사업 기간이 끝나면 사업이 거의 중단되다시피 합니다. 현장을 중심으로 누가 이 시설을 운영하고 어떤 사람을 고객으로 삼을지 수요 파악을 미리하며 운영자들을 대상으로 역량 교육을 지속해서 해야 합니다. 주민들의 역량도 높이고 주민참여예산제도의 예산액도 늘려야 합니다. 또한 공무원 시각에서만 예산을 집행하지 말고 주민참여를 통해 주민들에게 실제로 필요한 사업이 추진되는 시스템으로 바뀌어야 해요.
이세정_ 많은 주민이 원하는 사업을 발견하기 쉽지 않습니다. 단체장들이 톱 다운 방식으로 정책을 정하는데, 낙후된 생활 환경 현장이 담긴 사진 1,000장을 소지한 서비스디자인 회사와 함께 지역의 예산 배분을 결정하려고 했는데, 도에서 받아주지 않았습니다. 또 GTX의 경우 국비와 지방비가 7대 3 비율로 투입되는데, 당시 성남시만 지방비를 투입하지 않겠다고 했습니다. 당시 이재명 성남시장이 이제 경기도지사가 되고 나니 성남시도 부담해야 한다는 식으로 입장을 바꿨습니다. 국민 대다수를 위한 일은 정당을 떠나 ‘고객이 우선’이라는 가치로 정책 결정을 해야 합니다.
박관규_ 당시 성남시의 GTX 노선 부담을 못 하겠다고 한 것은 개인의 문제입니다. 지자체의 보조사업을 수행하는데, 주민들의 의견을 듣겠다고 하지만 결국 단체장 중심으로 정책이 결정됩니다. 다수의 주민이 원하는 방향으로 정책이 결정돼야겠지만 현실은 구와 동마다 생각이 다르고 갈등이 생겨 이를 조정하려면 단체장이 나설 수밖에 없습니다. 요즘 형평을 강조하는데, 그게 참 어려워요.
무엇이 형평인지 서로 입장이 달라서요. 그게 바로 민주사회가 가진 한계입니다. 옳고 건전한 상식에 비춰 서로 양보할 줄 알아야 합니다.
김은솔_ 주민들과 지자체, 중앙부처가 어떤 역할을 해야 하는지 당부 말씀 부탁드립니다.
김주원_ 중앙정부처럼 지자체도 국고보조금 사업에 대한 성과 평가를 도입해야 합니다. 지자체별로 사업 평가를 잘 하도록 하는 방법이 만들어져야 합니다. 또한 실패 사례만 이야기할 것이 아니라 성공 사례도 많이 소개되어야 합니다. 성공과 실패 사례를 잘 연구해 실수가 반복되지 않도록 적극 노력하는 것이 지자체가 성공으로 가는 길입니다.
채연하_ 지방자치의 중요한 주체 중 하나는 주민입니다. 주민이 지방행정에 어떻게 참여할 수 있는지 그 참여 기제를 잘 만들어 주민들의 의견을 반영하도록 하는 노력이 필요합니다. 지자체에서도 주민들의 선한 마음을 잘 이해해주면 좋겠습니다. 주민들은 주차장을 새롭게 짓는 것보다 있는 주차장을 어떻게 잘 활용할지 고민합니다.
박관규_ 지금까지 SOC 중심의 보조사업을 많이 해왔는데요, 이제 그 SOC 안에 콘텐츠를 채워넣어야 합니다. 지자체는 주민이 정말 필요한 프로그램과 서비스를 개발해야 합니다. 주민들도 보조사업에 관심 갖고 정말 필요한 사업인지 함께 고민해주셨으면 좋겠습니다. 중앙부처에 제안을 드리고 싶은 건 7대 복지 사업이 있는데요, 이제 지자체의 도움 없이 정부 시스템을 통해 직접 지원할 수 있습니다. 그렇게 지자체 매칭 금액을 줄여주면 좋겠습니다.
이세정_ 지역이 미래라고 하는데요, 조례가 법률을 만들기도 합니다. 지방공무원이 선도적으로 앞서고 있습니다. 국가에서 중증외상센터 예산을 지원해주는 것에 끝나지 않고 자체적으로 운영할 것인지 지속할 것인지 모니터링 해야 합니다. 국가부동산 중개알리시스템처럼 국고보조사업이 그렇게 관리되어야 합니다. 무엇보다 모든 시민이 와치독이 되어 세금이 하나도 누수되지 않도록 시스템적으로 체계를 잡아가야 합니다. 끝으로 국회의원들은 국고보조금을 많이 따냈다고 자랑하지 마십시오. 모든 시민들과 공무원들도 함께 노력한 일입니다. 정치인은 겸손하게 자랑하지 말고 늘 공부하였으면 좋겠습니다.
김은솔_ 오늘 시간을 내어 국고보조금에 대한 다양하고 좋은 말씀을 해주셔서 감사합니다. 아무쪼록 저희의 혈세가 적재적소에 잘 투입돼 우리나라가 잘살고 국민들이 행복하길 바라겠습니다. 감사합니다.
