본지는 교수, 행정전문가와 함께 보다 살기 좋은 대한민국을 만들기 위해 우리 사회 구석구석에 나타난 이슈들을 허심탄회하게 이야기하고 대안까지 제시하는 좌담회를 진행하고 있다. 이번 시간은 이정일 국민안전처 민관합동지원관실 재난조사관과 이정남 전 여수시 산단지원과 산단안전팀장을 모시고 지자체와 재난관리라는 주제로 이야기를 나눴다.
장소 | 《월간 지방자치》 사무실 대담 | 이영애 《월간 지방자치》 편집인 정리 | 황진아 기자 사진 | 오진희 기자
이영애(《월간 지방자치》 편집인)_ 우리나라의 재난 관리는 늑장 대응, 컨트롤타워의 부재라는 말로 표현되기도 한데요. 참 안타깝고 과연 우리나라만 이런 걸까 하는 생각도 듭니다.
이정일(국민안전처 민관합동지원관실 재난조사관)_ 제가 볼 때는 재난 및 안전관리 기본법의 체계가 잘못됐다고 생각합니다. 현재는 법에 자연재난과 사회재난밖에 없는데 사실 어떻게 보면 대부분의 재난이 인위재난입니다. 법을 좀 더 세분화해서 유형별로 관리하는 것이 필요한데요. 중앙조직에서 사회와 자연재난만 다루다보니까 지방에서도 인위재난을 다루지 않고 있어요. 그러니까 중앙부서에서 문서를 내리면 다 자기 소관이 아닌 거죠. 지금 재난 및 안전관리 기본법이 잘못된 것은 다들 인정하고 있어요. 훈련도 전혀 안되고 영역 자체도 너무 하위부서로 만들어져 있는 등 잘못된 점이 많습니다.
이정남(전 여수시 산단지원과 산단안전팀장)_ 우리나라는 문민정부가 들어서면서 재난 문제가 크게 대두됐습니다. 그때 당시에 최고의 모법은 민방위기본법인데요. 이 법은 전시와 자연재난, 인위적 재난 모든 것을 아울러 만들어진 것인데, 재난 및 안전관리 기본법으로 인해서 모법인 민방위기본법을 무시한 형태가 됐습니다. 옛날에는 어떤 사태가 일어나면 민방위라는 부서가 모든 유형의 재난과 연계해서 체계를 갖췄었는데 그게 무너진 거예요. 또 재난이 일어나면 단체장이 책임을 지고 움직이도록 되어있는데 지방자치제가 되면서 단체장들이 안전에 대한 의식이 부족해졌습니다. 지자체 재난관련 업무를 하는 공무원들도 퇴직하고 나면 끝이에요. 외국에서는 그런 사람들을 데려와서 자문으로 활약하고 취약한 점을 개선해 나가는데 우리나라는 그런 제도가 없고 퇴직자는 올 필요 없다는 식입니다.
김순은(서울대학교 행정대학원 교수)_ 안전에 관한 문제는 고도성장의 부산물이라고 생각합니다. 경제 발전이나 소득 증가에는 다들 관심을 쏟지만 재난이 매일같이 일어나는 일도 아니니 우선순위가 아닌 거죠. 그래서 국민들의 의식 수준도 높지 않은 거고요. 전문가를 활용하지 않는다는 의미는 국민들도 그 정도까지의 필요성을 못 느낀다는 이야기겠죠. 그러니까 정치인들도 소홀하고요. 이런 현상들이 어떻게 보면 우리나라가 안전한 나라이기 때문일 수도 있고 반대로 너무 배가 고파서 안전에는 신경 쓸 틈이 없었던 것일 수도 있죠. 예를 들어 그동안 집만 지어 놓고 인테리어는 안 했는데 이제는 그것도 해야 할 단계가 온 것 같아요. 앞으로는 국민들의 의식도 높이고 잘못된 제도는 고쳐야 합니다.
김형철(연세대학교 철학과 교수)_ 외양간을 고치는 적기는 소를 잃은 직후입니다. 그 직후가 시스템이나 제도 등을 혁신할 수 있는 좋은 기회인데 오히려 우리는 빨리 잊혀지기만을 기다립니다. 언론도 눈을 감아버려요. 소를 잃기 전에는 소가 어디로 튈 줄 알고 외양간을 고칩니까? 사람들도 멀쩡한데 왜 고치냐고 따라주지를 않아요. 소를 잃어버리고 나서 소가 어디로 갔는지 동선도 확보하고 어디가 취약점인지도 보고 어떻게 바꿔나가자고 해야죠. 제가 볼때는 사전에 예방하지 못하는 것보다 사후에 재발 방지를 위한 조치를 안 하는 것이 공무원의 직무유기라고 생각합니다.
이정남_ 직무유기라고 말하기는 곤란한 것이 현재 재난 관련법이 8개 부처에 100개나 됩니다. 공무원 한 명이 집행하기는 도저히 불가능해요. 미국처럼 법을 한 곳에 모아서 그 부처에서 관리할 수 있는 능력을 기르고 전문가를 양성하는 시스템이 갖춰져야 합니다. 우리나라도 국민안전처가 새로 생겼으면 과감하게 우리 부처가 가진 안전관련 법을 이관해야 합니다. 그래서 그곳에서 전문가 집단이 재난에 대비하고 수습할 수 있는 체계가 만들어져야죠.
김형철_ 늑장대응, 컨트롤타워의 부재라는 말이 왜 나오느냐면 전부 매뉴얼만 들고 하니까 그래요. 매뉴얼이 중요하지 않다는 게 아니라 매뉴얼에만 얽매여 있는 게 문제라는 겁니다. 매뉴얼은 과거에 벌어진 일을 대상으로 하는 것인데 재난은 지금 현재를 내다봐야 하는 일입니다. 예를 들어 어떤 사람이 신발을 사려고 집에서 줄자로 발 사이즈를 재 놨는데 시장에 갈 때 줄 자를 집에 두고 온 겁니다. 시장에서 신발을 신어보면 되는데 집에 가서 줄자를 가져오면 신발 장수가 계속 기다리고 있습니까? 세상에 이런 사람 있겠냐 하지만2500년 전 중국 철학자 《한비자》에 나오는 이야기입니다. 일이 터졌을 때 전례만 찾고, 매뉴얼만 보고 있으면 이미 재난 상황은 걷잡을 수 없습니다.
이영애_ 매뉴얼도 필요하지만 상황에 따라 대처하는 능력도 있어야 한다는 말씀이시군요. 재난과 관련된 책임과 권한에 대한 이야기도 나눠보고 싶은데요.
이정남_ 지금 권한과 책임은 정확히 지방에 나눠져 있습니다. 지자체 내에서 단체장이 컨트롤타워 역할을 하고 규모가 확대되고 지자체가 감당할 수 없을 때 도 단위에 요구하도록 되어있어요. 체계도 갖춰져 있고 그렇게 운영도 하고 있는데 문제는 중앙에서 지배를 하려고 한다는 겁니다. 지자체가 잘 대응하고 있는데 와서 흔들어 놓는 거예요. 그래서 권한을 주려면 확실히 주고 중앙정부는 지자체가 도저히 할 수 없다고 할 때 들어와야 단체장도 책임감을 가지고 열심히 할 수 있죠.
이영애_ 권한도 줬고 책임도 줬는데 왜 사고만 나면 컨트롤이 안 될까요?
김순은_ 노하우가 축적되지 않아서겠죠.
김형철_ 저는 사고가 났을 때 현장에 국회의원들이 좀 안 왔으면 좋겠어요. 당장 필요한 것은 위로보다 대책과 수습인데, 국회의원들이 사다리 메고 현장에 뛰어 들어갈 것도 아니잖아요. 지금 능력이 있느냐 없느냐에 따라 중앙과 지방이 구분되는데 세월호 참사 때는 지방에서 수습할 수 있는 레벨의 사고가 아니기 때문에 중앙이 나서서 한 거죠. 제가 볼 때는 우리나라가 미국의 FBI와 지방경찰이 공조하고 서로 일하는 것을 배워야 한다고 생각합니다. 서로 면피하려고 하는 와중에 국민들만 죽어나가는 거예요.
김순은_ 사고가 나면 중앙과 지방이 따로 갈 수 없습니다. 세월호만 해도 배 인양은 당연히 국가가 해야 하지만 이재민을 돌보는 일은 지방이 할 수 있잖아요. 또 현장에서 가까운 지역에서 먼저 배를 보내야지 중앙이 배를 보낼 때까지 언제 기다리고 있겠어요. 이렇게 사고가 터지면 중앙과 지방정부가 조직화되어 움직여야 하는데 우리는 그런 것에 대한 경험이 별로 없는 것 같아요. 또 하나는 현장 실무자들에 대한 국민의 신뢰 문제인데, 제가 일본에 있을 때 매일 아침 7시 반에 소방서 앞을 지나가면 전 공무원이 나와서 땀 흘리면서 훈련을 합니다. 사고가 있든 없든 시민들이 보는 앞에서 훈련을 하는 거죠. 그런데 우리는 소방공무원교육원이 따로 있어 훈련하는 모습을 볼 수도 없고 얼마나 열심히 하는지도 안 보이니 신뢰가 덜 할 수밖에 없죠.
이정남_ 지금 지자체마다 소방학교가 있어서 자기 지역에 맞는 훈련을 꾸준히 하고 있습니다. 여수시 같은 경우는 제가 석유화학단지 합동훈련 체계를 만들어서 훈련할 때는 무조건 민간인 병원부터 유관기관이 전부 참여하도록 했어요. 매월 소방서에서 비상출동연습 등을 많이 하고 있습니다. 훈련을 안 하면 실제 사고가 났을 때 신속하게 대응을 못합니다. 우리가 볼 때는 소방관들이 가만히 있는 거 같아도 실제로는 다 하고 있거든요. 다만 국민들은 관심이 없으니 뭘 하는지 모르죠.
이영애_ 노력은 하지만 어쨌든 결과를 가지고 이야기를 할 수밖에 없는데, 이 부분에 대해서 국민안전처의 입장도 듣고 싶어요.
이정일_ 현재 해양과 육지의 시스템이 나눠져 있는데 육지는 소방, 해양은 해경이 담당합니다. 저는 지금 육지에서 쓰이는 시스템을 해양에 적용하면 좋을 것 같아요. 육지에서는 종로구 어디에 화재가 났다고 하면 소방관이 출동함과 동시에 그 문자가 의용소방대나 구조대원에게 동시에 전송돼 모두 신속하게 현장에 출동하게 됩니다. 바다에서는 세월호 같은 사고가 났을 때그 지역에 사는 어민들이 바다의 흐름이나 지형을 가장 잘 알아요. 그런데 문제는 해경이 이를 활용하려고 하지 않는다는 겁니다. 그래서 저희가 육상에서 소방이 하는 시스템을 해경에도 적용하는 방향으로 진행하려고 하고 있습니다.
이영애_ 바람직하네요. 재난 피해를 줄이기 위한 각종 캠페인도 있는데요. 어떻게 해야 효과적일까요?
이정일_ 제가 정말 어렸을 때부터 생애주기별 맞춤교육을 하자고 굉장히 많이 주장하고 있습니다. 기술이나 가정 교과서에 보면 안전에 대한 내용이 별로 없어요. 이것만은 꼭 어떻게 해서든 만들고 싶습니다. 저도 대학에서 10여년 간 강의하고 있지만 대학에서도 필수과목으로 넣어야 해요.
김순은_ 우리가 30~40년간 고속성장을 하면서 부실한 게 많아요. 일본의 경우에는 원자력 사고가 나면 70㎞까지가 대피구간인데 우리나라는 부산하고 기장이 불과 18㎞ 떨어져 있습니다. 다행히 최근 폐쇄했지만 어쨌든 이런 사고에 대한 가능성이 점점 커지는 거죠. 저도 안전교육이 필요하다는 데는 동감하지만 사실 대학에서 안전과목을 가르치면 필수과목이 아닌 이상 배우겠다는 학생들이 없을 거 같아요. 다들 직업을 갖기 위해서만 공부하고 관심을 가지죠. 국민들의 인식 자체도 높아져야 할 것 같습니다. 한 달에 한두 번 정도는 불시에 훈련을 한다고 해도 불만 없이 협조하는 의식이 필요합니다.
이정남_ 현재 법적으로 매월 4일에 전 국민이 참여하는 안전의식의 날이 있습니다. 캠페인도 하고 TV에도 홍보를 하고 있습니다. 이스라엘을 보면 어려서부터 부모들이 자녀에게 위기상황에 대한 매뉴얼을 심어주는데 우리는 유아기부터 그런 것을 알려주려는 노력이 좀 부족한 것 같아요.
이영애_ 아이들도 유치원에서 소방 의무교육을 받고 있는데요.
이정남_ 있어도 많이 형식적이죠. 뜨거운 것은 손을 대서 뜨겁다는 것을 직접 느끼고 다시는 손대지 말아야겠다고 깨닫는 체험 교육이 필요합니다. 각 시군에 체험 훈련장을 만들어서 안전에 대한 의식 평가를 할 수 있으면 좋겠습니다.
김형철_ 교육을 할 때 지자체에서 아이들을 다 불러서 교육하는 것은 무리가 있으니 선생님들을 교육시켜야 합니다. 방학에 교사들 연수받는데 안전관련 체험 교육을 과목이나 학년에 상관없이 모든 교사들이 받을 수 있도록 의무화해야 합니다. 학생들이 아는 것도 중요하지만 선생님이 먼저 알아야 해요. 그렇지 않고 일이 터졌을 때 선생님이 우왕좌왕하면 학생들이 제대로 관리가 되겠어요?
이정남_ 국민 의식이 가장 먼저 바뀌어야 합니다. 소방관들에게만 내 안전을 맡길 것이 아니라 국민 스스로 내가 사는 지역에 어떤 사고가 가장 많이 일어나고 어떻게 대처할 것인지를 아는 것이 필요합니다.
이영애_ 해외에서는 재난 관리를 어떻게 하고 있나요?
김순은_ 제가 다녀본 나라 중에는 일본이 재난 관리에 있어서는 최고인 것 같아요. 1000년, 2000년 전에는 땅이 흔들리고 갈라지고 하면 얼마나 놀랐겠어요. 그런데 2011년에 왔던 쓰나미가 1000년 전에도 왔었다고 합니다. 그때 기록을 보면 10m 이상의 담을 쌓고 해변에서 몇 미터까지는 집을 짓지 말라고 되어있는데, 2011년에 정말 딱 그만큼만 쓰나미가 들어왔다고해요. 그 옛날부터 일본은 자연재해에 대한 훈련을 해오고 있는 것 같아요. 또 하나 놀랐던 것은 제가 그 당시 동경에 있었는데 일주일 정도 지나니까 슈퍼에 물건이 잘 안 들어와요. 그래서 빵 하나, 물 하나만 살 수 있도록 제한을 두니까 정말 딱 하나씩만 사가더라고요. 일본은 그런 훈련이 참 잘 돼 있는 것 같습니다.
이정남_ 자연재해는 일본, 인위재난은 미국에 기준을 두고 있는데요. 미국에서는 사고가 나면 전문가가 나타나서 혼자 리드하는 전문가 시스템입니다. 그런데 우리는 10명이건 20명이건 서로 다 대장이에요. 현장지휘권이 소방서장에게 있지만 잘 따르지를 않습니다. 사고가 났을 때 상황을 종합해서 일률적으로 보고를 해야 하는데 자꾸만 새로운 상황이 추가되고 서로 의견을 내놓으니까 결국 판단을 해야 하는 윗선에서는 헷갈릴 수밖에 없는 거죠.
김형철_ 911사태가 일어났을 때 진두지휘한 사람이 줄리아니 뉴욕시장이었습니다. 제2차 세계대전 이후 하루만에 5000명의 희생자가 나왔는데도 불구하고 펜타곤이나 백악관이 아닌 일개 지방정부의 시장이 총 컨트롤타워 역할을 했어요. 이런 시스템이 왜 대한민국에서는 안 될까요? 우리는 뭐든지 중앙정부가 나서기를 좋아하는 것 같습니다. 뒤에서 밀어주고 지원해주는 것도 필요한데 중앙이 먼저 나서는 바람에 모든 화살이 다 청와대로 가는 거죠.
김순은_ 일본에는 원전이 안전하지 않다고 판단되면 시장이 원전을 정지시킬 수 있는 권한도 있다고 합니다.
이정일_ 2009년 1월 15일에 뉴욕 맨해튼에서 허드슨강의 기적이라고 불리는 사건이 있었죠. 비행기가 이륙하자마자 엔진이 고장나서 허드슨 강에 비상착륙 했는데 155명 전원이 다 생존한 사건이었습니다. 순간적인 판단력으로 대형 참사를 막은 대표적인 모범사례죠.
이영애_ 결국 예방을 잘하는 나라가 되어야 할 것 같습니다. 예전에 판교 환풍구 사고에서도 볼 수 있듯이 국민들이 먼저 안전을 지키는 의식이 필요할 것 같아요.
김형철_ 환풍구 사고로 꽤 많은 사람들이 희생됐는데 저는 재난 사고와 사후 관리에 대해서 경기도를 벤치마킹해야 한다고 봅니다. 그때 남경필 도지사가 관련업체와 시 관계자 등을 모두 불러서 이 문제를 서로 내 탓이 아니라고 떠넘길 것이 아니라고 주의를 환기시키고 각자가 할 수 있는 것은 적극적으로 떠맡자고 설득을 해서 합의를 볼 수 있었죠.
김순은_ 제가 보기에 앞으로는 인위재난을 좀 더 걱정해야 할 것 같습니다. 현대 과학이 발전하는 만큼 위험도 커지는 것 같아요.
이정일_ 그렇죠. 지금은 새롭게 나타나는 것에 대비해야 합니다. 얼마 전 메르스도 그렇고 계속해서 신종 바이러스가 발견되고 있어요. 또 재난이 발생하게 되면 지금은 복합 재난이기 때문에 그것에 대비하지 않으면 안 됩니다.
이영애_ 안타까운 대형 사고가 없는 안전한 대한민국을 위해 여러분들의 제안을 들으며 마무리하겠습니다.
이정일_ 가장 중요한 것이 안전문화의 정착입니다. 현재의 법 체계를 우리나라의 실정에 맞춰서 만들어야죠. 제가 살펴보니 각종 안전에 관한 매뉴얼이 종류별로 굉장히 많이 만들어져 있지만 매뉴얼은 건축으로 말하면 기둥밖에 안 됩니다. 대피를 하거나 사람이 죽지 않고 사는 것은 결국 행동이에요. 그래서 이 매뉴얼을 토대로 시나리오를 만들어서 사람이 움직이게 만들
어야 합니다. 예를 들어 지하철 사고가 발생한다는 가정하에 매뉴얼에 의해 시나리오를 만들어서 그걸로 직접 훈련을 해보는 거죠.
김형철_ 늑장 대응, 컨트롤 타워의 부재라는 말이 나오는 이유가 부서간의 협동이 안 된다는 것입니다. 전부 자기 부서만 신경을 쓰지 다른 부서와 어떻게 유기적으로 움직일지는 신경쓰지 않아요. 외국에서 재난이 발생해서 책임을 규명할 때 조사관이 제일 마지막에 묻는 이야기가 있습니다. ‘당신은 도움을 요청했는가?’ 이게 핵심입니다. 만약 혼자서 이 문제를 수습하려고 했다고 하면 그것에 대해 책임을 묻고, 요청을 했다고 하면 요청받은 쪽에 어떤 대응을 해주었는지를 묻습니다. 그런데 우리나라는 보면 갖가지 ‘반응’들만 있고 ‘대응’이 없어요. 어떤 상황 속에서도 자신이 해야 할 일이 무엇인지 정확히 아는 사람이 진정한 리더입니다.
이정남_ 국민안전처에서 안전지수 평가를 하고 있습니다. 그런데 평가를 할 때 대부분 교수님들 중심으로 하다 보니 학술적으로는 잘 하고 있지만 현장에 체험하고 경험한 사람에게 의견을 듣고 개선하려는 노력이 부족한 것이 사실입니다. 또 재난 상황이 발생했을 때 특정 지자체에서 수습 체계가 원만하게 이루어져 피해를 최소화했다면 정부가 거기에 맞게 교부세를 인상해 주고, 피해가 확산됐을 경우 책임을 추궁하고 교부세를 감면하는 제도를 도입하는 것도 필요하다고 봅니다.
김순은_ 먼저 기본적으로 안전수칙을 지키는 습관을 가지면 좋겠어요. 줄 잘 서고, 자전거 탈 때 헬멧과 안전장비를 착용하는 등 생활에서부터 기초적인 안전수칙을 지키는 것이 필요할 것 같습니다. 또 부처 간 협력을 이야기했는데 정부가 혼자서 다 해야 한다는 생각은 버려야 한다고 봅니다. 결국은 민관협력인데, 정보를 공유하고 서로 협조하면서 열린사회로 가야죠. 아무리 컨트롤타워가 좋으면 뭐하겠어요. 현장에서 움직이지 않으면 아무것도 안 되는데요. 그래서 민관소통이 굉장히 중요하지 않을까 생각합니다.
이영애_ 재난은 피해를 입은 당사자에게는 큰 아픔이고 상처인데요. 관과 민이 함께 그런 아픔이 없는 나라를 만들어갈 수 있도록 협조하는 우리가 되기를 기대하겠습니다.
