인간은 법과 제도를 만들고 법과 제도는 인간을 구속한다. 이를테면 우리 인간은 사회질서 유지 등의 명분으로 법과 제도를 만들었지만, 우리 인간은 그 법과 제도에 의하여 구속을 받고 있다. 오늘날 우리사회는 날로 복잡·다양해지고 있고 국민들의 요구는 봇물처럼 분출 되고 있음에도 법과 제도는 이러한 급변하는 시대적 흐름을 반영하지 못하고 있는 실정이다. 여기에서 지방자치 부활 20년을 맞아 경상북도 행정심판위원회의 사례를 중심으로 국민의 구제절차인 행정심판제도의 개요, 행정심판과 행정소송의 관계, 경상북도 행정심 판위원회의 운영 현황, 그리고 문제점 분석 등을 통해 향후 발전 방안에 대하여 논하고자 한다.
Ⅰ. 행정심판제도의 개요
행정심판은 기본적으로 행정기관의 처분결정에 대한 불복심사절차로서 행정심판위원회를 통해 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하기 위한 준사법기관의또 하나의 판결이라고 할 수 있다. 행정심판제도는 그근거를 헌법 제107조제3항에서 “재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의 절차는 법률로 정하며, 사법절차가 준용되어야 한다”라고 규정하고 있으며, 이에 따라 실체법으로서 행정심판법이 제정·운용되고 있다.
1. 행정심판의 대상
행정청의 위법·부당한 처분이나 부작위로 권리 또는 이익을 침해 받았을 때 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정심판을 청구할 수 있다. 행정심판의 종류로는 취소심판, 무효등확인심판, 의무이 행심판 등 3가지가 있다.
2. 행정심판기관
행정심판기관은 국민들이 청구한 행정심판 사건을 심리·재결하기 위하여 행정부 내에 설치·운영되고 있으며, 공정하고 객관적인 심리를 위하여 법으로 그 독립성과 객관성을 보장받는 준사법기관이다. 중앙행정 심판위원회는 국민권익위원회에 설치되어 있고 주로 중앙행정기관 및 그 소속기관, 그리고 특별시장·광역 시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사의 소관에 속하는 처분을 심판대상으로 하고 있으며, 광역자 치단체에 설치된 시·도 행정심판위원회는 그 관할구역 안의 시장·군수·구청장의 소관에 속하는 처분을 심판대상으로 하고 있다.
3. 행정심판 처리절차
일반적으로 행정심판은 청구인의 심판청구서 제출, 피청구인의 답변서 제출, 위원회의 심리 및 재결, 그리고 재결서 송부의 순으로 진행된다. 청구인으로부터 행정 심판 청구서가 행정심판위원회에 접수되면 행정심판위 원회에서는 피청구인인 행정청에 심판청구서를 송부하 고, 행정심판위원회는 행정청으로부터 제출된 답변서의 부본을 청구인에게 송달하여야 한다. 행정심판 청구기간은 원칙적으로 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 하며, 두 기간 중 어느 하나라도 경과하면 청구기간이 종료된 것으로 본다. 다만, 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 이 청구기간이 적용되지 않는다.
Ⅱ. 행정심판과 행정소송의 관계
앞서의 행정심판과 달리 행정소송은 행정청의 위법한 행정처분을 법원에서 정식으로 다루는 소송절차이다.
따라서 행정심판과 행정소송은 행정쟁송이라는 점에서 같지만, 행정심판이 합법성과 합목적성을 동시에 심리 하는데 반해 행정소송은 위법성만을 다툰다는 점과 법원에서 소송 절차로 진행된다는 점에서 행정심판과는 구별된다.
행정소송은 행정소송법이 개정되어 1998년 3월 1일 행정심판 전치주의가 폐지됨에 따라 행정심판을 거치지 않아도 소송을 제기할 수 있다. 따라서 청구인은 행정심판을 제기하지 않고 바로 행정소송을 제기할 수 있고, 행정소송과 행정심판을 동시에 제기할 수도 있다.
행정심판과 행정소송은 별개의 독립된 제도로서, 이두 제도는 절차, 형식 등에서 차이점이 있다. 행정심판은 행정소송에 비해 절차가 번거롭지 않는 등 간편하고, 형식을 요구하지 않으며, 비용이 들지 않고, 빠른 시간 내에 결과를 받아 볼 수 있는 신속성이 있다.
Ⅲ. 경상북도 행정심판위원회 운영 현황
경상북도 행정심판위원회는 1985년 10월 1일 설치된 이래 도민의 권익 보호뿐만 아니라 잘못된 처분을 한행정기관에 대해서는 자율적 행정통제의 기능을 수행 하도록 하는 등 그 역할을 다하고 있다.
1. 행정심판위원회 운영
행정심판위원회는 행정심판법 제7조에 의거 위원장을 포함하여 30인 이내로 구성하도록 되어 있다. 현행 경상북도 행정심판위원회는 23명의 위원으로 구성되어 있는데 변호사 13명, 교수 2명, 전직 공무원 4명 등 외부위원 19명과 위원장인 행정부지사를 비롯한 실·국장 등 4명의 내부위원으로 구성되어 있다. 회의는 위원장을 포함하여 9명으로 운영되고 있다.
2. 심판사건 처리현황
최근 3년간 행정심판 사건이 접수된 추이를 보면 (2014. 12. 31. 현재) 2012년도 559건, 2013년도 718건, 2014년도 615건으로 연평균 630건이다. 한편 2014년도에는 총 615건을 접수하여 본안 329건, 집행 정지 206건, 취하 14건을 처리하였으며, 본안 329건 중에서 인용 112건, 기각 200건, 각하 17건으로 인용 률은 34.0%이다.
경상북도의 인용률 34.0%는 전국 평균 인용률(2012 년도 36.4%, 2013년도 37.8%, 2014년도 3/4분기 까지 34.8%)과 비교할 때 매우 근접한 수치이다. 한편 2014년도 행정심판 분야별 처리 결과는 보건복지 331건(60.3%), 문화관광 52건(9.5%), 건설도시 56건 (10.2%) 등이 다수를 차지하고 있는데, 이는 청소년 주류제공 등 보건복지분야 위반사항과 노래연습장 주류제공 등 문화관광분야에 생계형 위반사항이 많은 비중을 차지하고 있기 때문으로 보인다. 산림환경분야의 경우 폐기물 처리시설 설치나 토석 채취를 위한 석산 개발 등 대규모 집단민원을 수반하는 사건 유형이 점차 늘어나고 있으며, 이와 함께 행정에 대한 국민의 참여의식 향상으로 공공 정보공개 청구도 급증하고 있는 것이 최근의 추세이다.
Ⅳ. 문제점
행정심판제도의 운영과정에서 나타난 문제점을 분석해 보면 행정심판위원회의 독립성 결여, 재결의 행정청 기속, 단심제 재결 등 법과 제도상의 문제, 그 밖의 운영상 문제 등 여러 가지가 있다.
1. 행정심판위원회의 독립성 결여
현행 시·도 행정심판위원회는 시·도 소속으로 되어 있고 위원장은 서울특별시만 기획조정실장이, 나머지 시· 도는 행정부시장·부지사가 행정심판위원회의 위원장을 대행할 수 있도록 되어 있다. 또한 경상북도 행정심판위 원회는 위원장을 제외한 나머지 22명 중 국장급 이상 현직 공무원 4명(18%)이 당연직으로 있는 등 그 운영에 영향을 미칠 수 있는 소지가 있으며, 때때로 행정청의 입장을 대변한다는 비판이 있는 것도 사실이다.
2. 재결의 행정청 기속
행정심판법 제49조제1항에는 “심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속한다.”라고 규정되어 있어 피청구인인 행정청을 비롯한 관계 행정청은 재결의 취지에 따라 처분을 취소·변경하여야 할 의무를 지게 되며, 이에 대해 행정청이 소송으로 다투거나 불복할 수 없도록 하고 있다. 반면 국민은 행정심판을 청구했다가 기각으로 재결되면 법원에 소송을 제기하여 행정소송으로 다툴 수 있게 하고 있다.
이는 행정심판이 국민의 권익구제와 행정의 자율적 통제 기능이라는 측면에서는 바람직하나, 형평성 차원에 서는 불합리하다고 볼 수 있다. 행정청 입장에서는 행정심판위원회의 재결은 행정 신뢰도 저하 등 상당한 부담으로 작용하게 된다.
3. 행정심판의 단심제 및 서면 심리 위주로 재결 소홀 우려
법원에서 행하는 행정소송은 3심제인 반면에 행정심판은 단심제이다. 따라서 행정심판이 절차상 간편하고 신속한 점이 있는 반면에 충분한 심리에는 다소 소홀한 면도 있다. 뿐만 아니라 경상북도를 비롯한 시·도 행정심 판위원회는 행정심판 건수의 증가, 인력 부족, 심리시간 부족, 주민 집단민원 등을 이유로 대부분의 시·도 행정 심판위원회가 서면 심리 위주로 운영되고 있다.
4. 일선 공무원의 소극적 민원 처리 및 책임 회피성 행정심판 증가
법규상으로 민원을 처리함에 있어 문제점 등 하자가 없는 경우에는 소신을 가지고 원칙에 따라 업무를 처리해야 해야 하는 것이 공무원의 책임이자 의무이다.
그러나 대부분의 시·군·구에서는 폐기물 처리시설, 석산 개발, 혐오시설, 주민기피시설 등 인허가 민원을 처리함에 있어 지역 주민들의 표를 의식하여 여러 가지 이유를 들어 불허가나 반려처분을 하는 경우가 많다.
이렇게 되면 청구인은 어쩔 수 없이 행정심판을 청구 하게 되는데, 이러한 행태는 시·군·구에서는 시·도 행정심판위원회의 재결 결과에 따라 처리한다는 명분 쌓기나 책임 회피용으로 행정심판을 이용한다는 비판이 이어지게 된다. 결국 행정청이 스스로의 처분에 책임을 지지 못하고 행정심판위원회의 재결 결과에 따라 처분을 번복하거나 시정함으로써 행정 불신을 초래하고 있다.
5. 주심위원 판단에 따른 재결 의존 경향
주심제는 주요 사건에 대해 당해 주심위원의 심도 있고 책임성 있는 심리를 통해 재결의 전문성과 타당성 을 확보하기 위해 대부분의 시·도 행정심판위원회에서 운영하고 있다. 그러나 주심위원은 맡은 사건의 심리에만 전념하고 다른 위원의 사건 심리에는 다소 소홀히 하는 경향이 있다. 이에 따라 주심위원이 맡은 사건은 그 주심위원의 판단에 대부분 의존하거나 재결에 결정적인 영향을 미치는 경우가 많다.
6. 재결의 실익이 없는 사건의 행정심판 청구로 행정력 낭비
행정심판법에서는 행정청의 처분 또는 부작위의 존재, 청구인 적격 여부, 청구기간에 대해 정하고 있고, 이미 재결된 사건에 대한 행정심판 재청구를 금지하고 있어 이에 위배될 경우 해당 사건은 각하 처리되고 있다. 따라서 재결의 실익이 없는 명백한 각하 사건임에도 일단 행정심판이 청구되면 위원회에서 재결을 해야 하기 때문에 행정심판의 효율성 및 능률성을 저하시키고 있다.
이와 더불어 최근 목적을 알 수 없는 무분별한 정보공개 청구와 관련된 행정심판 청구가 남용되어 행정의 효율성을 해치고 있다. 그 사례로 특정 재소자가 경상 북도는 물론 전국의 각급 행정기관을 대상으로 존재하지 않는 정보에 대해 무차별적으로 정보공개를 청구한 후, 이에 대해 해당 행정기관에서 통보한 정보부존재 결정을 트집 잡아 각 시·도 행정심판위원회에 정보부 존재 결정처분 취소청구 행정심판을 또 다시 청구하는등 행정력의 낭비가 극심한 상황이다.
7. 유사·동종 사건의 지역 간 재결 결과 상이
청소년 주류제공 등 유사·동종 사건에 대한 시·도 행정심판위원회의 재결 결과가 차이점이 많은 등 상이 하여 행정심판위원회의 공평성과 신뢰성에 대한 문제가 제기되고 있다. 행정심판위원회의 재결 결과에 따라 국민의 영업활동을 제한하는데도 시·도별로 차이가 발생하고 있다.
Ⅴ. 발전 방안
현행 행정심판제도가 안고 있는 여러 가지 문제점을 일시에 해결한다는 것은 어려운 일이므로 장·단기적인 대책을 마련하여 국민의 권리구제 수단으로서 정착 하도록 하여야 할 것이다.
1. 독립 기구로서의 행정심판위원회의 설치 및 상설화
시·도 행정심판위원회를 시·도지사 소속에서 별도의 독립된 기구로 설치하고, 그 운영을 상설화하여야 한다. 위원회의 위원장은 통상적으로 시·도의 행정심판 위원회 운영규정에 의하여 행정부시장·부지사가 대행 토록 되어 있는 규정을 개정하여 행정심판법에서 외부 위원 중에서 호선에 의하여 선출토록 하여야 할 것이 다. 그리고 위원 중에서 전·현직 공무원의 수를 엄격 하게 제한하여 행정심판위원회의 독립성 보장을 위한 제도적 장치를 마련하여야 할 것이다.
2. 재결의 기속력 개선
현행 행정심판법 제49조제1항에서 정한 재결의 기속 력에 관한 규정을 개선하여 청구인(민원인)뿐만 아니라 피청구인(처분청, 행정기관)에게도 행정소송을 제기할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.
3. 행정심판의 2심제(재심제) 운영 및 구술심리 활성화
현행 단심제인 행정심판제도를 기초자치단체 사건의 경우 시·도 행정심판위원회를 1심, 중앙행정심판위원 회를 2심으로 운영하거나, 기초자치단체와 광역자치단체 사건 모두 재심청구가 가능하도록 장기적 측면에서 검토해야 할 것이다. 행정심판의 전문성 있는 심리를 위하여 행정소송의 변론에 해당하는 심리와 반대심리 2회 이상 실시를 의무화하고, 집단민원과 관련된 사건은 구술심리 병행 또는 일정비율의 구술심리 제도화등 활성화 방안을 강구하여야 한다. 아울러 행정심판 담당 공무원의 인력을 확충하여 업무의 전문성과 효율성을 제고하여야 한다.
4. 일선 공무원에 대한 민원 교육 강화 및 지방자치 단체 평가 반영
민원의 적극적 처리를 위하여 일선 공무원에 대한 반복적인 소양교육을 실시하고 사례 위주의 전문 실무 교육을 강화하여야 한다. 또한 공무원의 소극적 민원 처리 방지와 지역 주민들의 표를 의식한 면피용 또는 책임 회피용의 불허가나 반려처분을 방지하기 위하여 상급기관의 지속적인 지도감독을 실시하도록 함은 물론 공무원 교육 실적과 민원의 불허가 또는 반려 처리 실태 등을 지방자치단체 평가에 반영하도록 하여야 한다.
5. 복수(공동) 주심제 운영
주심위원은 당해 사건에만 치중하는 경향이 강하고 주심위원의 검토의견이 재결에 절대적인 영향을 미치고 있으므로 한 사건에 대해 2~3인의 복수 또는 공동 주심제를 운영하여 졸속 심리를 방지하여야 한다. 사건 심리의 전문성을 강화하기 위하여 중앙행정심판위원회의 상임위원제를 시·도 행정심판위원회에도 도입할 필요가 있다.
6. 각하 사건 등에 대한 직권 처리권한 부여
행정심판 사건의 적법요건을 결여한 명백한 각하 사건과 무작위식 정보공개 사건 등에 대해서 행정심판위원 회에 직권 처리권한을 부여하여 별도의 심리를 생략할수 있도록 하여 행정력의 낭비를 막아야 할 것이다.
7. 유사·동종사건에 대한 통일적 재결기준 설정
유사·동일 유형의 사건임에도 시·도 간 재결이 다르고 인용률 편차가 크므로 그 원인을 분석하고 지역 간권리구제의 차별 해소를 위해 전국적으로 통일된 재결 기준을 마련하여야 한다. 아울러 식품위생법 등 개별 법령에서 감경기준을 보다 세부적으로 규정하여야 한다. 이것이 행정심판위원회의 통일성과 신뢰성을 확보할 수 있는 방법 중의 하나이다.
현대사회는 행정기관의 행정권 확대로 국민의 권리나 이익이 침해당할 가능성도 점점 높아지고 있다. 따라서 행정심판제도도 국민으로부터 많은 변화를 요구받고 있다. 이에 대한 효율적인 대처와 실질적인 구제가 이루어지기 위해서는 실제 행정심판제도 운영에 반영할 수 있는 제도적 장치가 필요하다.
이제 시·도의 행정심판제도도 온라인시스템 구축에 따라 종이 없는 행정심판시대에 접어들고 있어 일대 변화를 예고하고 있다. 이러한 시대 흐름에 맞추어 현행 행정심판제도의 운영상 나타나는 문제점을 지속적 으로 발굴하고 개선하여 국민의 권리구제 수단으로서그 역할을 다하도록 하여야 할 것이다.
