지방자치의 개념은 다양한 시각과 논리를 토대로 정의되고 있다. 일반적으로 지방자치는 지방 스스로 자 율적인 의사결정과 사무처리라는 업무처리방식을 통해 풀뿌리 민주주의를 정착시키고, 지방의 경쟁력 제고를 통해 국가경쟁력 강화에 기여하는 정치·행정적 기제라고 할 수 있다. 1995년 우리나라에서 민선 지방자치가 부활한 이후 지방자치는 많은 발전이 있었으나 국민의 기대에는 다소 미치지 못했다는 평가가 일반적이다. 주민중심의 행정서비스 실시와 지방공무원의 의식변화, 지방정책과정에 주민참여의 확대 등은 긍정적으로 평가되고 있으나 중앙집권적인 국가운영, 지방재정의 취약성, 지방자치의 근간이 되는 지역공동체 의식의 결여 등은 문제점으로 평가되고 있다.
본 글에서는 민선 지방자치 20년의 성과와 문제점을 살펴보고, 우리나라 지방자치의 주요 과제와 발전 방향을 모색했다.
우리나라 지방자치의 평가: 성과와 문제점
우리나라 지방자치제의 실시 이후 지역발전, 행정서비스 제공방식, 주민 의견 수렴방식 등에서 지방자치 의 모습 변화에 대해 그동안 여러 기관에서 실시한 평가결과를 종합하면 일반 국민들의 만족도는 대체로 긍정적인 것으로 평가되고 있다. 또한, 1995년 민선 자치단체장이 출범한 이후 지방자치는 지역이기주의 심화 등의 우려에도 불구하고 한국 사회 전체의 패러다임을 집권과 집중에서 분권과 분산으로 전환하는 성과를 거뒀다.
먼저, 지방분권에 있어서는 분권형 국가의 제도적 기반구축을 위해 노력했으며(지방분권특별법 제정, 제 주특별자치도 출범, 세종특별자치시 출범 등) 둘째, 자치역량에 있어서는 중앙정부와 지방정부에 의한 지방행정혁신역량 강화를 위한 노력이 있었다(지방행정혁신, 주민헌장 제정 등). 셋째, 주민참여에서는 지방행정 및 지방정치에 대한 주민참여시스템을 구축했다(주민감사청구 및 조례 제·개폐청구제 도입, 주민참여예산제, 주민투표, 주민소송제, 주민자치회 시범 등).
반면에 몇 가지 문제점을 살펴보면, 첫째, 실질적인 지방분권이 미흡하다는 점이다. 교육자치, 자치경찰 제 등 주민 접점 기능의 지방이관 지연으로 분권의 체감도가 낮고, 개별적인 단위사무 위주의 단편적인 권한 이양으로 실질적이고 포괄적인 지방분권이 미흡하며, 지방사무의 비중이 증가 추세에 있으나 국가 사무에 비교하면 지방사무의 비중이 여전히 낮다는 것이다(30%대 수준).
둘째, 지방재정 확충의 구조에 한계가 있다는 점이다. 국세에 대한 지방세 비중이 20%대 수준으로 재산 과세 중심의 비탄력적인 지방세 구조이며, 지방재정에 대한 이전재원의 비중이 높아 지방의 재정 자율성 이 여전히 취약하며(재정자립도는 1995년 63.5%, 2014년 49.6%로 지속적으로 감소), 지방세입 대비 이 전재원 비중이 지속적으로 증가해 지방재원의 자율성이 취약하다. 또한, 지방재정운영에 있어 주민의사 반영시스템이 미약하고 예산편성 및 감사에 주민참여제도가 운영되고 있으나 주민에 의한 실질적인 통제 미약으로 정책의 비효율성 및 예산 낭비를 초래하고 있다.
셋째, 자치단체구성의 다양성 부족으로 자치단체의 기관구성형태가 획일적인 기관대립형으로 인구, 면 적, 재정규모 등을 고려한 지방의 다양성과 특수성의 반영이 미흡한 것으로 평가되고 있다. 또한, 인사 및 조직운영에 있어서 자치단체장에 대한 책임성 확보수단이 부족하고, 지방의정활동에 대한 성과평가 및 정보공개 장치의 미흡으로 지방의회의 책임성이 부족하고 단체장과 지방의회의 다수당이 동일 정당 으로 집행부에 대한 견제 및 감시 기능이 미흡하다.
넷째, 주민의 지방행정에 대한 참여 활성화가 미흡한 것으로 나타나고 있다. 행정주도, 전문가 위주의 제 도운영으로 일반주민의 참여 관심도가 낮고 지역주민의 주도적 참여가 미흡하며, 집단이기주의 행태가 나타나는 등 지역사회가 미성숙한 것으로 나타나고 있다. 특히 지방정치에 대한 주민참여가 미흡하고, 지역분할 정치참여 행태가 지속되고 있다.
다섯째, 지방자치제도 및 운영과정에서 지역 간 격차 해소 시스템의 미비로 지방재정력 등의 지역 간 불 균형이 심화되고 있으며, 이러한 지방정부 간의 재정력 격차가 지역복지서비스 등의 지역 격차로 이어져 지방자치의 발전을 저해하고 있는 것으로 나타나고 있다(예: 지방정부 간 제공되는 복지서비스 종류와 혜택의 차이).
우리나라 지방자치의 발전 방향과 과제
1. 주민자치 DNA 강화와 동네자치의 활성화
지역주민을 대상으로 지방자치에 대한 이해를 높일 수 있는 다양한 교육과정과 참여프로그램의 개설이 필요하다. 우리나라의 지방자치는 단체자치의 전통에 뿌리를 두고 있기 때문에 참여를 본질로 하는 지방 자치의 유전자(DNA)가 강하지 못하다. 지방자치는 생활자치이며 동네자치이다. 지역주민들이 자발적으로 지방정치·행정과정에 적극적으로 참여할 수 있는 참여역량을 제고시키고, 책임감을 높이는 것이 무엇보다 중요하다. 최근 행정자치부는 근린주민자치의 확대를 위해 주민자치회를 시범적으로 운영하고 있다. 주민자치회가 동네수준에서 지역주민들이 자발적으로 지방행정에 참여할 수 있는 참여역량을 강화시키고 자기책임감을 높이도록 해야 한다.
2. 지방분권형 국가운영방식으로의 전환
오늘날 세계적인 추세인 세계화와 지방화는 지방과 관련된 사무나 권한을 합리적인 기준에 따라 중앙의 사무 및 권한을 적극적으로 지방에 이양하는 ‘분권화’에서 출발한다. 분권화를 통해 지방정부의 역량이 강화될 수 있으며, 궁극적으로 국가의 경쟁력 강화로 연결될 수 있다. 분권화의 추진은 중앙과 지방의 적극적인 노력과 실천이 담보되어야 한다. 실제로 지방자치제의 실시 이후에 지방이양합동심의회(문 민정부), 지방이양추진위원회(국민정부), 정부혁신지방분권위원회(참여정부), 지방분권촉진위원회(이명박 정부), 지방자치발전위원회(박근혜정부) 등의 전담기구를 통해 지방분권을 위한 많은 노력을 기울였지만, 아직도 만족할만한 수준에는 이르지 못하고 있는 현실이다. 특히 지방정부의 자치사무의 범위를 획기적으로 확대할 수 있는 특별지방행정기관 정비, 자치경찰제도 및 교육자치제도의 실시는 상당히 지연되고 있는 것이 현실이다.
앞으로 분권화를 촉진하기 위해서 국가운영방식의 전환이라는 관점에서 새롭게 접근할 필요가 있다. 우리나라는 정부수립 이후 중앙집권적인 국가운영시스템을 유지해 왔다. 국가형성, 국민형성, 산업화 를 통한 경제발전을 이루는 과정에서 중앙집권적인 국가운영이 효율적인 국가운영시스템으로 작동했다. 그러나 1980년 중반 이후 민주화가 확산되고, 사회가 다원화·다양화됨에 따라 중앙집권적 국가 운영방식은 더이상 우리 사회의 다양한 요구에 효과적으로 대응하는 국가운영시스템으로는 한계를 직면하기 시작했다(예: 세월호 사건 등 최근에 발생하는 각종 사회적 쟁점이 되는 사건들에 대한 중앙 정부의 대응능력 부족). 이러한 중앙집권적 국가운영의 폐단을 극복하는 차원에서 최근에 국가운영방식의 개선에 대한 진지한 논의가 이뤄지고 있으며, 국가개조 차원의 국가운영방식의 변화를 요구하고 있다. 분권화된 국가운영방식이 지역 주권을 신장시키며 지역주민의 정치적 참여와 효능감을 높여줄 것으로 기대된다. 국가개조의 차원에서 ‘지방분권형 헌법 개정’에 대한 진지한 논의가 필요한 시점이라 할 수 있다.
3. 지방정부 기관구성의 다양성
지방자치는 다양성에 출발한다. 이러한 관점에서 지방정부 기관구성의 다양성을 도모할 필요가 있다. 지 방자치는 지역의 특수성을 살리면서 보편적인 가치를 구현하는 것이다. 현행과 같이 도시지역과 농촌지역을 막론하고 동일한 형태의 기관구성은 지역의 특성을 살리면서 자치행정의 효율성과 민주성을 도모하는 데 상당한 제약이 되고 있다. 최근에 자치단체 간 통합의 문제가 주요 쟁점으로 제기되었다. 통합효과에 대한 의구심에도 불구하고 과거와 같이 인구가 감소되고 경쟁력이 약화되고 있는 농촌지역의 자치 단체를 인근 시(市)와 통합하는 획일적인 방식으로는 지방자치의 이념을 구현하기 어려우며, 행정의 능률성을 담보할 수 없다. 앞으로 도시지역과 농촌지역의 특성을 살릴 수 있는 자치단체 기관 구성의 다양성을 담보할 수 있는 제도적 보안이 시급한 실정이다.
4. 정당공천제의 개선
지방선출직 공무원의 정당공천제와 관련해 지역주의 정당의 폐해와 정당공천(추천)과정에서의 비민주성 등으로 인해 기초단체장과 기초지방의원의 정당추천의 문제점에 대해서는 일반 국민들이 대체로 공감하고 있다. 개선방안으로 “정당추천을 금지하거나 한시적으로 제한해야 한다”는 입장과 “지방정치에서 정당을 완전히 배제하기보다는 정당공천(추천)과정의 민주적 개혁 등이 바람직하다”는 입장으로 나누어지고 있다.
이와 같은 현실을 고려하여 현행 지방선거 정당공천제의 개선 방향은 첫째, 지방선거에 있어 정당 참여제를 선별적으로 적용할 필요가 있다. 각종 여론조사에서 나타난 것처럼 광역지방선거에는 정당참여를 허용하고, 기초지방선거에는 정당참여를 배제하는 방향으로 지방선거제도를 개선할 필요 가 있다.
둘째, 지역주민의 정치의식의 수준이 높아지면 ‘지역주민의 주권(지방주권)’의 실현을 위해 장기적으로 지역주민들에게 ‘지방선거의 정당참여 허용여부’에 대한 선택권을 부여할 수 있는 방향으로 지방선거제도의 개선이 필요하다.
5. 지방분권에서 지방주권으로의 인식 전환
지방분권 시대의 진정한 ‘지방자치와 지역공동체의 발전’은 지역사회 구성원들이 바라는 바람직한 방향으로의 ‘삶의 질’의 ‘질적 변화’를 의미하며, 이것은 단순히 물질적인 성장만을 의미한다든지 또는 동일한 과정과 단계를 거쳐 진화의 방향으로 나아가는 것을 의미하는 것은 아니다. 진정한 ‘발전’의 의미는 지방 정부가 지향하는 보편성과 각 지방정부가 직면하고 있는 특수성 또는 지역성 그리고 발전의 시간적 개념인 ‘시간의 동태성’을 고려할 때, 그 참된 의미를 가질 수 있다. 따라서 지방자치의 발전은 지역의 ‘보편성’과 ‘특수성’(지역성)의 조화를 토대로 이뤄져야 한다.
진정한 지방의 발전은 국가와의 조화 속에서 지역의 전통, 문화, 산업 등의 특성을 고려한 지역주민들의 바라는 바람직한 방향으로의 ‘질적 변화’를 의미한다. 이러한 맥락에서 지방분권형 국가운영방식을 통한 지방정부의 자치권의 확대, 국가와 지방정부 간 합리적 기능배분, 지방정부에 대한 국가의 통제 완화가 필요하며, 동네자치의 활성화를 통한 주민자치의 구현은 지역주민들이 ‘지역의 발전 방향’을 스스로 결정할 수 있는 ‘지방주권’을 보장해주는 제도적 장치가 된다.
지방자치는 지방주권, 지방분권, 지방민주주의와 밀접한 관련이 있다. 지방주권의 본질은 지역주민과 지 방자치단체가 폭넓은 자치권을 가지고 지역사회의 주요 정책을 결정할 수 있는 권한과 권능을 가진다는 것이다. 지방주권이 제대로 행사되기 위해서는 정치적, 행정적, 재정적 분권화가 선행되어야 하며 지역주민이 다양한 형태의 지방정부 운영방식을 선택할 수 있는 권한을 가져야 한다. 분권화된 국가운영은 1980년대 이후 유럽, 일본 등을 비롯한 세계적인 추세로 자리매김 하고 있으며, 지방정부의 크고 작음에 관계없이 의욕 있는 지방정부에 폭넓은 자기결정권을 보장해주고 있다.
앞으로 지방자치는 세계화의 흐름과 국가와의 조화 속에서 지역의 특성을 고려하여, 지역주민들 스스로 바라는 바람직한 방향으로 지방자치의 발전이 이뤄져야 한다. 이러한 맥락에서 진정한 의미의 지방자치의 발전은 다양성을 토대로 지역주민들이 스스로 자신의 문제를 결정할 수 있도록 ‘지방주권’을 보장해주는 것을 의미한다고 할 수 있다.
