청년과 인구 문제 해법은?
이웃 지자체와 행정연합하고 청년 전담부서 설치 제안
청년문제와 인구 감소에 직면한 민선 7기. 《월간 지방자치》는 인구와 사회학 전문가를 모시고 해법을모색하는 자리를 마련했다. 그 해결책으로 지자체 청년 전담부서 설치와 지자체 간 행정연합 필요성이 제시됐다.
엄길청(경기대 서비스경영전문대학원 교수)_ 민선 7기 지방자치 시대를 맞아 청년과 인구, 지역 경제를 주제로 형식 없이 이야기하는 방식으로 진행하겠습니다. 마침 청와대 일자리수석과 경제수석이 교체된 것을 봐도 현실의 인식이 어디에 집중되어 있는지 알 수 있습니다. 김석호 교수님은 “실제 국민의 지방분권, 지방재정에 대한 지지는 그렇게 높지 않다”라고 말씀을 하셨고 최근 조영태 교수님은 저서 《정해진 미래》에서 지방 소멸을 이야기하며 조목조목 경고음을 내주셨습니다. 현실의 문제는 인구입니까, 지방인구입니까.
조영태(서울대학교 보건대학원 교수, 인구정책연구센터장)_ 인구 문제이면서 지방인구 문제인 것 같습니다. 보통 인구 문제라고 하면 저출산·고령화를 거론합니다. 고령화는 거스를 수 없는 추세고 저출산도 16년 동안 지속되고 있습니다. 이런 상황에서 청년이 지방을 계속 빠져나가고 있고 이 또한 거스를 수 없는 추세라면 지방의 미래는 밝지 않다고 봅니다. 저출산과 지방 인구는 문제의 성격이 다릅니다. 지방 인구는 이미 태어난 사람들의 문제로, 인구 문제 중 가장 중요한 현안은 ‘청년이 지방을 떠나고 아무도 지방에 가려 하지 않는 현상’이라고 봅니다.
엄길청_ 청년 일자리를 늘리려 하지만 청년 실업률이 요지부동인 이유는 지방에 대한 임팩트가 약해서인가요.
김석호(서울대학교 사회학과 교수, 사회발전연구소장)_ 꼭 그렇지만은 않습니다. 최근 한국보건사회연구원 이상림 박사와 함께 인구이동 분석을 한 결과, 과거처럼 청년들이 꼭 서울에 오고 싶어 하지 않는다고 합니다. 예전에는 공부를 잘하는 지방 출신 청년이 졸업 후 서울 소재 대기업에 일자리를 얻었습니다. 요즘 인구 이동 통계를 보면 청년들이 광역시나 중소 도시 인근 혁신도시의 괜찮은 일자리가 있는 곳으로 이동을 많이 합니다. 지방 인구 감소 문제의 해결은 결국 청년들이 계속 거주하고 일하면서 무엇인가 재생산할 수 있는 구조를 만드는 데에서 출발한다고 봅니다. 그런 점에서 인구와 일자리 문제를 직접 연결하기는 어렵습니다. 보통은 양질의 일자리가 줄어들어 결혼을 하지 않고 이로 인해 출산율이 낮아진다는 이야기를 하는데 그 인과관계를 밝히기가 쉽지 않습니다. 그럼에도 지방의 문제는 청년 문제이고 핵심은 일자리입니다. 다만 일자리와 인구 정책 모두 필요한데 일자리에만 몰린 게 문제라고 할 수 있겠죠.
조영태_ 지방의 혁신도시들을 유심히 보고 있습니다. 노무현 대통령 때 공기업이 지방 혁신도시로 많이 이전했는데 그 당시에는 “그런 정책을 통해서 지방이 살 것 같으냐, 오히려 이산가족만 만들어낸다”라고 얘기를 했었어요. 10여 년이 지나고 보니 청년들이 지방 혁신도시로 혼자 내려가 살고 가족을 구성하기도 합니다. 그 당시에는 공기업을 왜 인위적으로 이전하는지 의문이었지만 장기 관점에서 하나의 인구 정책이란 생각이 들더라고요. 2014년 나주시가 혁신도시로 지정되지 않았다면 현재의 인구는 과연 어떻게 되었을지, 행정 인구 190만 명, 실거주 인구 170만 명의 전라남도가 2030년에는 어떻게 될지 여기에 물음을 두고 연구를 진행하고 있습니다. 연구 중이라 확답을 드리긴 어렵지만 아마 매우 큰 변화가 있을 것입니다.
엄길청_ 이런 문제를 다루는 데 시장경제의 사회적 구축 같은 방식이 필요하다고 보시는지요.
김석호_ 근원적으로 필요하다고 봅니다. 지방의 인구 문제를 인구로만 풀거나 경제 문제를 경제로만 풀려고 하면 안 된다고 생각합니다. 수도권과 광역시가 있는 한 서울 혹은 수도권 지향성은 막기 어렵다고 봐요. 혁신도시나 생활권을 조성하는 데 일자리 중심으로 가고 있어서입니다. 사회적 인프라도 발을 맞춰야 하는데, 이는 갖추지 않은 채 일자리만 만들다 보면 한시적으로 일자리가 늘어날지 몰라도 세대를 거치며 의미 있는 문화·생활권이 만들어질지 의문이 듭니다.
엄길청_ 그렇다면 교수님께서 관심을 갖는 지역사회 발전을 담은 새로운 청년의 일자리는 무엇이라고 보십니까?
김석호_ 청년 문화를 이해하고 이를 토대로 청년이 즐거워하며 놀 수 있는 생활권 조성이 필요하다고 봅니다. 조 교수님이 나주를 예를들어 말씀하셨는데 나주와 인근 여러 지자체를 묶어 대학이나 공연시설 등 청년이 좋아할 만한 문화시설을 통합해 하나의 생활권으로 묶어내는 경제권이자 문화권, 교육권을 향유할 수 있는 공간 구성 계획을 지속적으로 세우기는 했지만 시간이 많이 걸립니다. 오랜 시간 꾸준히 그 색깔을 입혀야 하거든요. 어떤 지역은 청년들의 힙(Hip)한 감성을 건드릴 수 있고 또 다른 지역에서는 교육적인 생활권을 만드는 등 큰 틀의 계획이 있어야 하는데 현실은 그렇지 못합니다. 지자체 단독으로 모든 걸 하려고 해서는 일자리 창출에도 한계가 있고 기업을 유치하더라도 장기간 유지하기가 어렵습니다.
엄길청_ 그렇다면 새로 선출된 단체장들이 단기에 힘쓸 수 있는 부분이 무엇이라고 보세요.
조영태_ 최근 보성군에서 인구 정책의 방향을 제시해달라는 요청을 받아 여러가지 제안을 드렸습니다. 구체적인 정책을 제안하기보다 ‘현재 10~20대가 빠져나가고 있으니 태어날 아이는 더 줄어들 수밖에 없고, 그러한 상황을 막기 위해서는 그 연령대의인구 유출을 막거나 혹은 더 유입할 수 있는 세밀한 정책이 필요하다’는 제안을 드렸습니다.
엄길청_ 1·2차 산업으로는 불가능한가요?
조영태_ 1·2차 산업으로도 충분합니다. 많은 인구는 아니지만 특히 1차 산업으로 젊은 인구는 모을 수 있습니다. 인구 이동의 원인에는 미는 요인과 당기는 요인이 있는데 그동안 지방이 미니까 서울로 몰렸습니다. 그러나 이제는 서울도 별다른 게 없어요. 벌교에서 조금만 노력해 1차 산업으로 받아주면 되는데 그게 없어요. 그 대신 ‘대기업을 어떻게 하면 지역에 유치할까’를 물어요. 그래서 보성의 청년들이 어디로 빠져나가는지 관찰해 보니 서울이 아니라 10대는 인근 순천으로, 20대는 광주로 갑니다. 순천은 교육 여건이 좋고 학원도 많아요. 4만 인구 벌교에서는 “우리는 교육 여건이 안 좋아 젊은이들이 빠져 나가니 서울 강남처럼 좋은 학원을 유치하겠다”고 합니다. 굳이 단독으로 다 하려고 하지 말고 인근 지자체 중 교육 여건이 좋은 곳과 일명 ‘행정연합’을 이뤄 같이 하면 될 텐데 말이죠. 김 교수님 말씀대로 해당 군에서 모든 걸 해야 한다는 식이니 조율이 필요합니다.
김석호_ 중앙부처나 광역단체에서 기능적으로 분업 할 수 있는 지방자치단체의 생활권·문화권·교육권을 서너 개 혹은 대 여섯 개 단위의 권역별로 묶어 그 계획과 밑그림을 자주 그렸지만 실행이 잘 안 됐어요. 재정 자립과 행정능력을 고려하면 지자체 홀로 추진할 수 없는 일이 많아요. 결국 지역 문제는 중앙과 지역의 문제이고 진정으로 지역의 문제가 되려면 지방분권과 지방재정이 뒷받침돼야 하는데 당장은 불가능합니다. 우리 자치제도가 지방재정과 분권 없이 결국 중앙에서 그린 그림에 따라 실행하는 서비스의 전달자 역할만 했지 전면적으로 계획하고 실행한 경우는 거의 없었거든요. 재정과 분권이 주어지지 않은 지방자치는 한국에서 성공하기 어렵다는 게 제 생각이었습니다. 지자체에 모든 권한을 준다고 해도 그 권한을 쓸 수 있는 행정력이나 재정력이 없습니다.
엄길청_ 제주특별자치도는 효과가 있지 않았나요?
김석호_ 어느 정도 효과가 있었다고 봅니다만 전반적으로 지방자치제 시행에 따라 지역 토호와 지역 정치 엘리트 권력만 커지는 결과를 낳았습니다. 지역 주민 입장에서는 지방자치 제도로 인해 모셔야 하는 상전이 늘었지 실제 자신과 가까이에서 행정과 정치와 권력을 연결해주는 심부름꾼이 늘어난 것이 아닙니다.
엄길청_ 전반적으로 지방에서 개인의 삶이 좀 개방적이고 평등하지 않나요?
김석호_ 일률적으로 말씀드리긴 어려울 것 같고요. 대도시가 워낙 복잡다난하고 이질적이라 비교하기는 어렵지만 지방자치제도가 실제로 지역 내 불평등이나 자원분배의 모순 등을 크게 개선했다고 생각하진 않습니다. 지역 주민 입장에서 보면 중앙과 지역의 불균형도 해소됐다고 볼 수 없고 오히려 지역 내에 중앙의 권한이 더 늘었지요. 재정이 없는 상태에서 중앙이 돈을 나눠 주는 권한만 더 세졌습니다. 지역 내 민주주의가 발전했는지도 의문입니다. 예산과 정책의 배분이나 결정 과정에 우리가 바라는 민주주의가 지역 내에서 실현되지 못했습니다. 작은 여의도가 전국에 232개 있었다고 생각합니다. 중앙정치의 정당 간 대결구도에서 벗어나지 못하는 등 중앙정치의 영향력에서 자유롭지 못했고요. 지역 내 민주주의나 의사결정 구도가 중앙으로부터 자유로운 정치 거버넌스를 구축하고 있는 지자체가 몇 개나 될까요. 분권도 안 하고 재정 독립이나 자율성 없이 지방자치는 불가능합니다. 권한은 중앙이 다 가진 채 지방자치 하라고 하면 지자체 입장에서는 청년 일자리도 그렇고 할 수 있는 게 별로 없습니다.
엄길청_ 지방의 인구 자립은 불가능한가요.
조영태_ 인구 관점에서 보면 어느 정도의 규모가 있어야 자치가 가능할 것 같은데 현재 인구 5만이 채 안 되는 지자체가 57개나 됩니다. 1997년 전남 보성군이 9만 명이었는데 지금은 4만 명 대로 줄었고요. 경북 영양군도 실제 거주 인구는 1만 5,000명 정도인데 2020년까지 2만 명으로 늘리고 싶어 합니다. 인구 2만 명이 안 되는데 행정조직은 500명이 넘습니다. 기업에서는 2만 명의 조직을 움직이는데 행정 인력 8명이면 된다고 합니다. 인구가 2만 명이 안 되는 지자체에 분권을 해서 재정과 인사권을 준들 무슨 의미가 있을까 싶어요. 오히려 인접 시·군·구와 함께 큰 생활권을 이루는 게 낫지 않나 싶습니다. 인구는 먼 곳이 아니라 ‘주변’으로 빠져나갑니다. 다시 뺏어오려고 노력할 게 아니라 행정협력 체제를 구축하는 방향으로 가는 게 낫다고 봅니다.
엄길청_ 청년이 현실의 문제로만 마음을 움직일 나이는 아니고 지방 고유의 인문학적, 자연환경을 가슴이 뛰는 청년들과 랑데뷰할 방법은 없나요?
김석호_ 서울에 있다가 지방에 갈 이유가 솔직히 없습니다. 서울에도 별게 없지만 지방으로 유인할 수 있는 것도 없습니다.
엄길청_ 사회학자는 자본과 도구 없이 그들을 움직일 수 있는 것 아닌가요?
김석호_ (웃음)글쎄요. 청년을 움직이는 요인이 여러 가지인데, 현재는 청년을 지방으로 끌어들일 만한 매력 요인이 없는 것 같습니다. 귀농이나 창업을 지원하지만 그보다 먼저 청년들이 삶의 가치를 어디에 두는지 이해하려는 노력이 필요합니다. 청년들을 일컬어 흔히 3포, 5포, 7포 세대라고 하는데 과거엔 강제적·체념적 포기가 많았습니다. 오늘날 청년들은 돈 많이 벌고 야근하기보다 빨리 퇴근하고 자기 시간을 갖고 싶어 합니다.
조영태_ ‘소확행’을 원하죠.
김석호_ 그렇죠. 소확행. 작지만 확실한 즐거움을 주는 것들이 중요합니다. 하지만 무엇을 하며 노느냐가 관건이죠. 놀 거리가 없으니까요. 또 인구정책을 연구하는 분들은 대개 일반적인 가족 형태를 가정하고 신혼부부만 지원하는데 결혼하지 않은 청년들을 지원해야 해요. 과거의 규격화된 청년의 모습에 묶이지 말고 현재 청년들이 뭘 좋아하고 어떤 동인으로 움직이는지 배워야 합니다. 지금의 청년 정책은 청년의 문화나 삶, 가치를 이해하는 데서 출발하기 보다는 일자리와 돈이 없어 연애도, 결혼도 포기하고 체념해 아주 소박한 즐거움을 찾는다는 식으로 이해합니다.
엄길청_ 새로 뽑힌 교육감들이 지방 인구의 안정을 위해 학교 교육이나 학교 생활에서 일정한 역할을 할 수 있을까요?
조영태_ 학교가 아이들에게 “우리 동네 좋아요, 여기서 살자” 이런 교육을 할 필요는 없을 것 같고요. 교육의 목표가 대학에 초점이 맞춰져 있어 교육청이 무엇인가를 하려고 해도 교육부와의 협력이 어렵습니다. 교육부가 변하지 않으면, 특히 대학입학과 관련해 국민들이 대학을 바라보는 시각을 바꾸지 않으면 불가능하다고 봅니다.
엄길청_ 학교와 지역 사회의 아이덴티티 회복과 연관성을 어떻게 보시나요?
김석호_ 그렇게 할 수 있으면 좋겠지요. 충북 제천시의 경우 지역 대학인 세명대가 빠지면 청년인구가 확 줄어듭니다. 그런 교육 도시가 몇 개 있어요. 좋은 학교는 서울에 다 모여 있고 교육부가 대학평가를 통해 시장에서 도태될 대학은 D등급을 줘 가려내고 있는데 지역 대학에선 학생 수 미달과 재원 부족 등의 악순환이 계속됩니다. 그 지역과 인근 지역의 청년들을 유인할 수 있는 특성화된 대학을 우선 지원해 지역과 대학이 공동운명체를 이루는 사례를 만들어가야 한다고 봅니다.
엄길청_ 어촌의 수산대학처럼 말이지요.
조영태_ 지방에서 점수 잘 받으려면 그 지역 산업과 산학협력을 해야 한다고 합니다. 그러나 산학협력을 할 만한 산업이나 기업이 별로 없다고 해요. 모 대학에 장류 학과가 있는데 해당 지역의 장 담그는 기업과 협력하면 좋지만 이건 서울에서의 생각이고 지방의 실정은 전혀 그렇지 못하다고 합니다.
김석호_ 그것은 평가 기준을 바꿔야 할 문제네요.
조영태_ 지역대학 활성화를 위해 지역과 엮어야 하는 것은 맞지만 교육부의 평가 기준이 가장 문제입니다. 그 평가기준이 오히려 지방대학 죽으라는 식입니다. 재선에 성공한 조희연 서울시교육감이 첫 번째 임기에 하지 못했지만 이번에 내놓은 공약이 특성화고 살리기입니다. 그동안 특성화고는 후진 학교라는 인식 때문에 진학하기를 꺼리고 특목고는 좋은 학교라는 인식이 강했습니다. 지역의 발전과정에서 특성화고가 잘되면 대학보다 특화된 고등학교라는 점이 더 강조돼야 합니다.
김석호_ 대학은 교육부 영역이라 교육청이 대학에 개입을 하지 못합니다. 교육감이 대학에 대해 할 수 있는게 뭐가 있나요? 진정한 교육자치가 되려면 교육부의 권한이 대학에 주어져야 합니다. 특히 지방에서는 중등 교육과 대학 교육 간 연계가 지역의 산업이나 문화에 기반해 만들어지면 좋지만 현재 교육감의 권한으로는 할 수 없습니다.
엄길청_ 마지막 질문 드리겠습니다. 청년 그리고 인구와 관련해 의회에서 할 수 있는 역할에 대해 말씀해주십시오.
조영태_ 그동안 지방정부와 지방의회가 정당 구성상 균형을 이루면 좋은 줄 알았지만 그렇게 해서 지방과 청년의 삶이 크게 나아지지 않았습니다. 이번 선거 결과는 주민 선택에 따른 것으로, 청년의 삶이 그래도 나아지지 않는다면 엄청난 비판을 받을 것입니다. 청년을 떠나 지방의 미래는 없습니다. 행정과 의회가 같은 힘을 받게 된 이번에야말로 청년과 인구 문제를 중요한 이슈로 받아들여 지자체 단독으로 하기 보다는 이웃 지자체와 협력하면 좋겠습니다.
김석호_ 청년들이 지역에서 놀고 교육 받으며 소박한 일상을 보낼 수 있는 청년인구 정책이 필요하다고 봅니다. 그런 점에서 지자체에 청년 전담부서를 설치하는 것도 고려해볼 만합니다. 의회에서 충분히 할 수 있고 이를 통해 인근 지자체나 광역단체와 협의체를 이룰 수도 있습니다. 광역단체에서는 청년 정책을 계획하거나 협의·실행하기가 가능하리라 보고요. 중앙 부처에서 내놓는 청년 정책의 대부분이 일자리나 주거고 이미 있는 정책에 청년을 끼워 넣은 식입니다. 지방에서 청년 전담부서 협의체를 만들면 중앙과의 소통 채널도 열리리라고 봅니다. 그런 노력을 선출직 단체장과 의회에서 해주고 그런 모임을 정례화한다면 일자형 형태의 인구를 구성하는 데 첫걸음을 뗄 수 있지 않을까 싶습니다.
엄길청_ 인구 전문가 조영태 교수와 사회학자 김석호 교수를 모시고 긴 시간 이야기 나눴습니다. 토크는 이것으로 마치겠습니다. 감사합니다
