박지현

 

한국지방세연구원 부연구위원



 

최근 우리나라의 사회복지지출은 급속도로 확장되고 있다. 이제 우리 사회 전반에 걸쳐 날로 확대되고 있는 경제력 격차를 해소 하지 않고서는 지속가능한 성장을 기대할 수 없게 됐음을 반증한 다. 또한 변화된 시대의 과제를 해결하기 위해 복지확대는 불가 피한 선택이라 하겠다. 그러나 국내외 경제상황은 복지정책의 확대에 있어서 국가재정건전성을 고려하지 않을 수 없게 한다. 특히 이미 한계에 다다른 지방자치단체의 재정상황을 우선적으로 고려하지 않으면 복지지출의 확대가 지방재정의 총체적 위기로 악화될 것으로 우려된다. 본고에서는 사회복지정책의 확대에 따른 지자체의 영향과 대응방안을 살펴보고자 한다.

 

 

지방의 복지재정 압박 심화

 

우리나라 사회복지지출의 대부분은 지방자치단체와 중앙정부가 일정비율로 재정을 분담하여 추진하는 이른바 ‘매칭펀드’ 방식인 국고보조사업을 통해서 이뤄진다. 2014년 세출예산만 보더라도 지자체 사회복지지출은 보조사업 91.1%, 자체사업 8.9% 으로 이뤄져, 보조사업 지출이 10배 이상으로 월등하게 큰 것으로 나타난다. 국고보조사업은 국가의 정책목표에 따른 주요 시책 사업을 지자체가 국고보조금을 교부받아 수행하므로, 국고보조 사업의 확충은 사회복지정책의 전달자로서의 지방자치단체 역할을 강화하고 있는 실정이다. 실제로 지방세출(당초예산 기준) 은 2008년 125.0조원에서 2014년 163.6조원으로 연평균 4.6% 씩 증가한 것으로 나타난 반면, 사회복지지출은 이보다 빠른 연평균 10.8%(2008년 21.7조원에서 2014년 40.1조원)씩 증가한 것으로 나타났다. 2014년 세출예산 중 사회복지지출이 차지하는 비중 또한 24.5%(40.1조원)로 나타나, 뒤를 잇는 환경보호(9.9%), 수송 및 교통(9.3%), 일반공공행정(8.5%)보다 월등하게 높은 것을알 수 있다.

 

사회복지분야 국고보조사업은 매칭펀드 방식으로 추진되기 때문에 국고보조사업의 확충은 지방재정에 큰 부담으로 작용하게 된다. 국고보조사업의 순수한 지방비 부담을 살펴보면, 복지부 소관 국고보조사업의 지방비 부담은 2007년부터 12년간 2.8조원 에서 7.4조원으로 연평균 21.5%씩 증가해, 국비가 14.7%(7.8 조원에서 15.5조원)씩 증가한 것에 비해 큰 폭으로 증가하고 있는 것으로 나타난다. 하지만 자체수입인 지방세의 경우는 2008 년부터 12년간 45.8조원에서 53.9조원으로 연평균 4.2% 증가한 것에 그쳤고, 세외수입의 경우에는 59.3조원에서 55.3조원으로 오히려 연평균 1.7%씩 감소한 것으로 나타났다(결산기준).

 

1995~2008년 지방세 연평균증가율 8.8%, 세외수입 8.4%, 자체재원 8.6%씩 성장한 것과 비교해보면, 최근 지방세입의 증가세가 얼마나 둔화되고 있는지 알 수 있다. 복지지출의 확대와 자체세입의 둔화로 지자체의 세입·세출격차는 점차 줄어들고 있다.

 

 

지방의 복지부담 가속화될 전망

 

심각성은 앞으로가 더 큰 문제라는 것이다. 지난 2014년 7월 65세 이상 노인의 70%에 최대 20만원을 지급하는 기초연금제도가 도입됐다. 2014년 8월 기준으로 약 640만명의 65세 이상 인구 중 420만명이 기초연금을 수령하고 있으며, 수령자 중 92.4%가 전액을 수급받고 있다(보건복지부 2014.8 보도자료).

 

2014년 복지부 예산안에 따르면 국비가 5.2조원(상반기 기초노령연금 소요국비: 1.6조원, 하반기 기초 연금 국비: 3.6조원)이 배정됐다. 여기에 기초연금사업의 평균 국고보조율 74.5%를 적용하면 지방이 부담해야 하는 대응지방비는 1.8조원(기초노령연금: 0.6조원, 기초연금: 1.2조원)으로 추정된다. 하지만 2015년 예산안에 따르면 국비 7.6조원, 지방비 2.6조원(평균 국고보조율 적용)으로 총 소요재원이 10.2 조원이 편성되어 재정소요액이 2014년 대비 약 46%씩 증가한 것으로 나타났다. 지자체의 세입은 중앙 정부로부터의 이전재원 비중이 크고, 자체적으로 충당할 수 있는 여지가 적기 때문에 지자체는 재정소요 액을 마련하는 데 어려움을 겪고 있는 실정이다.

 

향후 기초연금의 재정부담은 더욱 커질 것으로 전망된다. 자체추계 결과 기초연금의 총 소요액은 인구고 령화로 인한 수급대상의 확대와 지급수준의 증가로 2040년 106.2조원까지 증가할 것으로 추계됐다. 이에 따라 지방이 부담해야 하는 대응지방비는 2015년 2.6조원에서 2040년 27.5조원으로 연평균 9.9% 씩 증가할 것으로 전망되며, 단순평균으로는 매년 약 1조원씩 부담이 가중될 것으로 전망된다. 2015년 생산가능인구 1인당 부담하는 기초연금의 소요액은 28만원으로 추정되며, 이는 2040년 373만원까지 연평균 10.9%씩 증가할 전망이다. 지방비 부담 또한 생산가능인구 1인당 2015년 7.1만원에서 2040년 95.3만원까지 연평균 11%씩 증가할 전망이다. 결론적으로 장기적으로 연평균 10%씩 증가하는 지방비 부담은 지자체 재정에 큰 부담이 될 전망이다. 특히 향후 인구고령화로 인하여 부동산 거래과세의 의존 도가 높은 지방세 수입의 축소가 예측되고 있어서 향후 지방재정의 건전성까지 위협할 것으로 예상된다.

 

올 2015년 7월부터는 기초생활보장제도의 맞춤형 급여체계 개편이 이뤄질 계획이다. 2000년 처음 도입된 기초생활보장제도는 국민이 최저생활을 보장받을 권리를 규정하고 빈곤완화에 기여해왔다. 이번 개편을 통해 기존의 최저생계비를 기준으로 이에 미달할 경우 기초급여(생계·주거·의료급여 등 7가지) 를 지원해주던 선정기준이 각 급여별로 중위소득과 연동하는 방식으로 변경됨에 따라 소득기준에서 조금이라도 벗어날 경우 지원됐던 모든 급여가 중단되어 일을 통한 자립요인이 떨어지는 기존방식을 보안 했다. 맞춤형개편을 통해 수급자 수가 76만명(134만명→210만명) 증가하고, 현금으로 지원되는 급여액도 평균 4.9만원(42.3만원→47.2만원)이 증가할 것으로 기대된다(보건복지부 2015.1 보도자료).

 

규모가 큰 기초급여 사업을 중심으로 살펴보면, 2014년 국비의 경우 총 7.8조원(의료급여 4.437조원, 생계급여 2.524조원, 주거급여 0.728조원, 교육급여 0.111조원)의 예산으로 배정됐으며, 평균 국고보조율을 이용해 지방비를 추정하면 총 지방비는 2.3조원(의료급여 1.401조원, 생계급여 0.655조원, 주거급여 0.189조원, 교육급여 0.029조원)으로 추정된다. 2015년에는 국비의 경우 7.1% 증가한 8.4조원(의료급여 4.512조원, 생계급여 2.634조원, 주거급여 1.091조원, 교육급여 0.012조원)이 지방비의 경우 6.5% 증가한 2.4조원(의료급여 1.425조원, 생계급여 0.683조원, 주거급여 0.283조원, 교육급여 0.030조원)이 배정 됐다. 개편안이 2015년도 하반기부터 적용되기 때문에 개편에 따른 영향은 2015년보다는 한 해가 온전히 적용받는 2016년부터 더 커질 것이라고 예상된다. 기초연금 도입에 따른 재정부담과 더불어, 기초생 활보장제도의 확대에 따른 소요액의 증가는 지자체 입장에서는 큰 부담이 아닐 수 없다.

 

 

사회복지정책이 지방매칭비를 수반한 국고보조사업을 통해 집행되는 시스템이 변화하지 않고 지속된다면 지방재정은 머지않아 바닥을 드러내고 말 것이다. 하지만 지방재정압박을 이유로 지자체의 복지역할을 간과할 수는 없다. 사회복지야말로 지방이 중앙에 비해 더 효율적으로 수행할 수 있는 업무이기 때문 이다. 이는 ‘외부효과, 정보의 비대칭성, 형평성, 규모의 경제’를 기준으로 설명될 수 있다. 우선 외부효과의 경우 복지의 실제 혜택은 개인이나 가정에 국한되는 경우가 많으므로 외부효과는 국지적이라고 할수 있으므로 지방에 적합하다. 정보의 비대칭성의 경우에는 노인돌봄 서비스나 요양시설 서비스와 같이 서비스의 질을 판별하기에는 주민들과 밀접한 지방이 중앙보다 우월하다. 형평성은 보편적인(general) 것과 특수한(specific) 형평성으로 구분할 수 있는데, 보육서비스를 예로 들면 ‘모든 국민에게 동일한 수준의 보육서비스를 제공해야 한다’는 것이 보편적 형평성인 반면, 저소득층 가계에 최대한의 보육서비스를 제공해야 한다는 것이 특수한 형평성이다. 따라서 사회복지의 경우 수요자에 따라 요구하는 재화나 서비 스가 각기 다른 경우가 많아 ‘특수한 형평성’이 강조되므로, 지역주민의 특성을 잘 파악할 수 있는 지방 정부가 담당하는 것이 적합하다. 마지막으로 규모의 경제의 경우에는 지역마다 복지수요가 다르므로 지역의 수요에 맞게 지방정부가 주도하는 것이 규모의 경제를 가져올 수 있다. 그러므로 사회복지는 지자 체가 더 효율적으로 수행할 수 있으며, 향후 지자체의 사회복지 역할은 더욱 중요해질 것이라 예측할 수있다. 따라서 향후 증가할 지자체의 사회복지 역할을 회피하기보다는 이에 대응하기 위한 방안을 강구해야 할 것이다.

 

대응방안1: 의무지출인 국고보조사업의 보조율인상

우선 지역 간 동등한 수준으로 요구되는 중앙정부의 사업, 특히 자격요건·수혜혜택이 법으로 정해진 의무·법정사업은 지자체의 의사반영 정도가 미미하고, 전국적 형평성을 가져야 하는 사업들이므로 중앙 정부가 전적으로 책임을 지고 재원을 보장해야 할 것이다. 특히 무상보육사업·기초연금과 같이 중앙정 부의 일방적인 정책에 의해 시행되고 있는 복지사업은 지자체 입장에서 개입할 수 있는 여지가 존재하지 않아 급여의 전달자 역할밖에 수행할 수 없다. 이와 같은 복지사업에 75%(인하보조율을 적용받는 서울 자치구의 경우이며, 무상보육사업의 국고보조율은 서울 25~45%, 지방 55~75%임)의 재원을 부담 하라는 것은 무리라고 생각한다. 따라서 중앙 주도의 복지사업에 대해서는 중앙정부의 재정책임성을 요구한다.

 

대응방안2: 지방소비과세 확충

지속가능한 지방재정을 위하여 소비과세를 중심으로 한 중·장기적 재원마련 대책이 필요하다. 향후 우리나라는 저출산·고령화로 인한 극단적인 인구구조 변화를 겪을 것이라 전망된다. 인구고령화는 우리 경제의 성장, 노동공급, 소비 및 저축, 자산 등에 영향을 미쳐 세원의 변화를 초래한다. 특히 인구고령화로 인한 자산가치 하락 또는 상승의 둔화는 부동산에 대한 의존도가 큰 지방세수에 큰 타격을 줄 것이라 예상된다. 소비과세는 신장성이 높을뿐더러 생산을 제공하는 세대에 부담이 집중되지 않기 때문에 세대간 세부담 형평성이 높다. 또한 소비과세는 넓은 세원에 적용되므로 낮은 세율을 적용할 수 있어 조세에 따른 왜곡효과를 줄일 수 있다. 따라서 사회복지지출 급증에 대응한 재원으로 소비과세의 확충이 적합한 방안이라고 할 수 있다. 하지만 소비과세는 역진성을 나타내기 때문에 향후소득에 따른 형평성 측면을 보완하기 위한 방안은 반드시 필요하다.

 

대응방안3: 장기적 아젠다(agenda) 구축

지금까지의 중앙과 지방 간 복지재정 분담은 지자체가 과도한 지방비 부담에 반발하면, 중앙에서 추가적인 재원을 임시방편적 방법으로 지원해주면서 갈등을 해결해왔다. 또한 복지재정압박으로 인하여 지방 재정의 지속가능성이 위협받고 있는 상황에도 불구하고 향후 복지재원을 어떻게 마련할지에 대한 대책은 매우 미흡한 실정이다. 하지만 사회복지지출의 규모가 커질수록 재원분담 문제를 임시방편적인 방법 으로 해결하기는 힘들어질 것이다. 향후 중앙과 지방 간 복지재원을 얼마나, 어떤 식으로 분담할지에 대한 장기적 아젠다의 마련이 시급하다. 복지사무는 지방자치에 있어서 가장 기본이 되는 ‘보충성 원칙’에 부합하기 때문에 사회복지정책의 확충에 따라서 지자체의 역할증가는 필연적이다. 따라서 향후 소요될 것이라고 예상되는 복지지출을 정확하게 추계하고, 이에 필요한 재원을 어떻게 마련할지에 대한 구체적인 방안이 중앙과 지자체 간 협의를 통해 마련돼야 한다.