지방자치 역사와 본질
지방자치는 지방이 스스로 자치할 수 있는 권리를 의미한다. 이는 그리스 아테네 도시국가의 경우 현재 영토의 크기나 인구 규모로 보면하나의 지방도시의 자치에 불과하지만, 이를 국가로 부른다는 점에서지방도 일종에 작은 국가로 볼 수 있다. 한편 근대 국가의 개념은 중세유럽의 역사적 경험을 거쳐 근대 국가를 형성하면서, 봉건영주들의주권을 회수해 새로운 국가주권을 형성하는 과정에서 태동한 것으로보아야 하고, 당시 로크나 루소, 몽테스키외 등 정치 철학자들이 국가주권이 전제화되는 것을 막고, 폭정을 막기 위해 사회계약설이란 정치 이론을 통해 동등한 자연권을 가진 시민이 자신의 자유를 확보하고 지키기 위해 폭력사용권을 국가에 위탁해 둔 것이란 주장을 펼쳤다. 그래서 국가의 권한은 입법권이 우위에 있고(J.locke), 입법권과 행정권을 분리해 권력 간 상호견제하는 민주주의 정체를 구축했던 것이다. 그 후 스위스나 미국의 연방제 형성에서는 지방을 하나의 국가로 하고 이들의 연합체로 연방 국가를 형성하는 것이고 19세기만 하더라도 연방의 공무원 수는 극소수에 불과했으며 연방군대도 상시존재하지 않았다.
그러던 것이 20세기 들어와 도시화가 급격히 진행되고 도시의 규모가커지면서 뉴욕 같은 도시는 5개의 작은 도시가 통합해 인구 수백 만의도시가 되어 대도시의 자치권이 강화하는 현상이 나타났다. 미국의 경우 자치헌장 제도에 따라 주정부로부터 일정 자치권을 포괄 이양받아도시자치관리를 하는 경우가 있고 일정한 유형을 제시해 지방정부가자치권의 유형을 선택하기도 한다. 특히 도시 관리의 책임성을 확보하기 위해 통합형 지방정부 형태에서 대립형 지방정부 형태가 나타나는경향이 미국 20세기 초·중반 이후 있다는 점은 한국의 지방자치제도를 이해하는 데 도움이 될 듯하다. 즉 한국의 경우 1952년 처음 지방자치가 실시됐는데 그 당시 미국의 1950년대 지방자치제도의 영향을 받은 것으로 이해된다. 시·읍·면 자치와 특별시 제도가 도입됐다. 특별시
와 도의 단체장의 경우 임명직으로 하는 방식은 보충성 원칙에 입각한지방자치제도의 설계였던 것으로 이해된다.
그렇지만 1961년에 지방자치를 시·읍·면에서 시·군 자치로 자치의 규모를 대 구역으로 했고 결과 읍·면은 자치제도를 폐지하게 되었다. 이때부터 한국의 지방행정 관리 패러다임이 효율성 가치우선과 국가집권 구조가 시작된 셈이다. 그러다가 1987년 민주화와 제6공화국 헌법의 출범으로 대통령을 국민 직선으로 선출하고 민주주의 발전을위해 지방자치를 다시 하기로 한 것이다. 1991년 지방자치제도를 재도입하는데 시·군 자치와 광역시·도-시·군·구 2중 자치를 획일적으로도입하기로 했고, 지방자치단체 기관구성에서도 대립형으로 획일화했다. 그러면서 지방의회도 두었다.
지난 27년 간 한국의 지방자치제도의 운영 경험을 보면 지자체 재정자립도가 10% 이상 더 떨어지고 있고 지방자치단체의 인건비조차제대로 지불하지 못할 정도의 재정자립도를 가진 시·군·구가 50%를넘는다는 것은 지방자치 제도의 설계에 문제가 있다는 것이다.
그러한 문제의 근원은 자치권이 유래하는 국가에 있다고 할 수 있다.국가가 국가 사무의 일부를 지방자치단체에 위임해 처리하는 비율이80%에 이르고 지방자치단체 고유사무는 20%에 불과해 지방 문제를 지방자치단체 스스로 처리하지 못할 정도로 덜된 분권화의 구조를 설계한 것이다.
만일 지방자치권이 고유권설에 의해 주민 스스로 지방정부를 형성할수 있다고 한다면 주민이 부담할 수 있는 정도의 회비(세금)를 내고필요한 정도의 공공서비스를 공급하기 위하여 자치관리 시스템을 스스로 구축할 것이다. 그리고 이를 운영할 수 있는 주민총회를 열고 집행위원회를 구성해 책임 있게 운영할 것이다. 재원 부족이나 봉사 인력으로 인해 스스로 자치관리를 할 수 없다면 상위 정부에 자치권을반납하고 긴축 재정에 들어가는 통제관리를 받아들이게 될 것이다.이렇게 될 때 자치관리의 역량이 부족한 지방정부는 법정관리에 들어가는 경험을 하게 될 것이다. 이것이 지방자치의 경험이고 이를 통해 자치 역량을 구비한 곳에서 지방자치를 할 수 있게 해야 한다.지방자치는 자치할 수 있는 시민사회의 역량이 구비된 곳에서 할 수있는 것이지 재정자립도가 50%도 되지 않는 곳에서 자치할 수 있는것은 아니다. 자치할 수 없는 곳은 상위 정부에 자치권을 반납하고 자
치할 수 있는 역량과 책임감이 있는 곳은 자치권을 전 관할적으로 부여하는 진정한 자치권의 분권이 필요하다.
역대정부 주민자치 정책
1. 주민자치 공백기(1991-1999, 노태우정부 및 김영삼정부)1949년 지방자치법에서는 시·읍·면이 기초지방자치단체였고 그 하
부행정구역으로 동과 리가 있었다. 동·리의 구역은 자연부락을 기본으로 했고 그 명칭과 구역을 시·읍·면의 조례로 정하게 했다. 임기 2년의 동장과 이장은 주민이 직접 선출토록 했다.
1952년에 읍·면의회가 구성됐고 읍장과 면장이 선출돼 통합형 기관구성의 지방자치단체를 이루었다. 1956년 지방자치법 개정에 따라읍장과 면장을 주민 직선으로 바꾸었고, 1958년에는 시·읍·면장과동·리장 직선제가 부활했다. 이처럼 읍·면과 동·리장 선거제도는 직선과 간선제, 임명으로 불안정하였다.1952년 이후 읍·면자치 인구가 평균 1만 정도였지만 어떤 곳은 1,300
여 명에 불과하다는 문제가 지적되기도 했다. 재정자립도도 면은18.7%, 읍은 44.1% 정도여서 효율적으로 관리하기 위해서는 통합해야 한다는 주장도 있었다.결국 1961년 군사정부의 지방자치에 관한 임시조치법에 따라 시·군자치로 지방자치 계층을 변경했고 읍·면은 군의 하급 행정구역으로전환됐다. 시는 원래 자치구역이었으므로 문제될 게 없었지만 군 자치를 채택한 이유로 인구 2만 5,000명을 기준으로 읍·면을 통합하는것이 지방의 이해 상충과 사회혼란을 줄일 수 있고 군 자치에 따라 계 층 수를 줄일 수 있다는 것이었다. 군자치의 명분으로는 당시 군단위의 특행기관을 통합해 지방행정의 종합화를 할 수 있고 읍·면의회의
운영비와 선거비를 절감할 수 있는 논리, 군을 지역개발권역으로 육성해 군단위의 민심을 규합하려는 논리를 제시하였다. 이 밖에도 군민이란 역사적 관념이 있으니 읍·면자치를 폐지하는 것이 타당하고동과 리의 행정을 강화하면 주민이 지역사회로부터 유리되는 것을막을 수 있다는 논리도 제시했다. 그리고 읍·면에 군의 보조기관으로서 호적과 병무 등 일상 관련 사무를 처리하는 출장소로 활용한다는대책을 제시했다.
2. 주민자치위원회 정책 전개기(1999~, 김대중정부와 노무현정부)
주민자치위원회는 1998년 읍·면·동 폐지를 통한 행정개혁의 부산물이라고 할 수 있다. 즉 공무원 정원을 축소하는 행정개혁 과정에서읍·면·동 공무원 정원의 2/3를 축소하고 시·군·구로 전환하면서 남은공간에 주민자치를 하자는 것이었다. 중앙정부는 1988년부터 읍·면·동 사무소 기능개편을 추진해 주민자치센터를 하고자 했다. 그래서기능과 인력이 감축된 공간에 주민복지나 문화정보센터로서 기능을하도록 구상한 것이다. 도시 지역인 동에서는 1999년부터 시범 실시했고 농촌 지역과 도농복합시에는 2000년부터 시범으로 실시했다.2000년 행정안전부 ‘주민자치센터 설치 및 운영조례준칙’에 의하면주민자치센터 기능으로 6가지가 제시된다. 주민자치기능, 문화여가기능, 지역복지기능, 주민편익기능, 시민교육기능, 지역사회 진흥기능등이 그렇다. 하지만 실제 운영은 교양이나 여가, 취미프로그램에 그쳐 과연 이것이 주민자치인지 의구심을 키우게 됐다.
3. 주민자치회 정책 전개기(2010~, 이명박정부와 박근혜정부)
주민자치회 설치는 특별법에 근거하고 있다. 주민자치위원회가 주민자치를 제대로 하지 못하고 주민자치로서 기본 설계가 되어 있지 않은 형식뿐인 관치행정에 불과하다는 비판을 받았다.주민자치회를 설치해 제대로 된 주민자치를 해야 한다는 제안이 제기되었다. 즉 시·군 통합을 통한 지방행정체제 개편 법률을 입안하면서 시·군 통합으로 행정 효율성을 달성할 수 있지만, 그 결과 주민자치는 더 어려워지기 때문에 시·군 통합 지역에 주민자치회를 읍·면·동에 두어 준자치를 하자는 것이었다. 지방행정체제개편위원회에서는 2010년 주민자치회를 어떻게 할지 모델을 연구하였고 협력형·통합형·주민조직형 3가지 모델을 제시했다.지방행정체제개편에 관한 특별법에서는 3가지 주민자치회를 시범실시토록 했는데 행정안전부는 법제처에 문의한 결과를 토대로 한국의 법 현실에서 통합형과 주민조직형은 실시할 수 없고 협력형만을시범실시할 수 있다고 유권 해석했다.
박근혜정부에서는 2013년 5월 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법을 제정해 주민자치회 시범실시 근거조항을 두었다. 특별법 27조에 주민자치회를 둘 수 있다고 하면서 그 목적은 ‘풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양’이라고 했다. 제28조에서는 주민자치회의 기능으로서 지방자치단체의 사무의 일부를 위임·위탁할 수있다고 하여 주민들의 자치조직이라기보다는 행정사무를 협치 하기위한 준행정조직으로서 인상을 보여준다. 제29조에서 주민자치회 위원은 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다고 함으로써 주민자치의 기본을 벗어나고 있다. 또 29조 4항에서는 시범으로 설치·운영할 수 있고 행·재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고있다. 이를 토대로 2013년과 2015년에 신청을 받아 수십 곳에 시범실시했고 동별로 수억 원의 예산을 지원하였다.
4. 주민자치회 정책 수정기(2018~, 문재인정부)
2018년 7월 주민자치회 시범실시 및 설치 운영에 관한 조례가 개정됐다. 이 조례에서 특별법인 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한27조에 따라 풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양이라는정책목표를 인용하고 있다. 그 정책수단으로 ‘읍·면·동에 두는 주민자치회 설치와 운영’에 관한 사항을 정책수단으로 하고 이에 대한 인과관계가 검증되지 않았기 때문에 시범 실시한다는 것을 명확히 밝히고 있다.
주민자치회 시범실시 수정을 담당한 조직은 국가조직인 행정안전부이고 자치제도과 국가공무원이 표준조례개정(안)을 입안하였다. 이들 정책참여자들은 주민자치란 정책 문제에 대해 어떤 인식과 철학을 갖고 있는가. 먼저 표준조례를 보면 주민자치회에 주민을 빼고 읍·면·동에 두는 주민자치회라고 규정하고 있어서 주민자치의 3요소에해당하는 주민이 빠져있다.
주민이 주민주권을 갖고 주민자치를 한다면, 주민총회를 구성해 최고의결기구로 하고 주민총회에서 주민자치 규약을 만들 수 있어야 한다. 그리고 주민총회가 주민자치 임원을 선출하고 이들이 일정 기간집행위원회를 구성해 자치관리 책임을 지도록 해야 하는 것이다. 그런데 주민자치회에 주민과 주민총회의 의사결정권한을 부여하지 않으면 어떤 현상이 발생할 것인가. 현재 읍·면·동 동장이나 시·군·구 의원, 정당 관련자, 관변단체장 등이 의사결정권을 갖고 주민자치의 의사결정 과정에 참여하는 셈이다. 이는 기존의 지역 유지회와 다를 바없는 것이다.
제2조에는 주민 대표로 구성된다는 표현이 있고 주민자치회 위원은주민을 대표하는 구성원이라는 표현과 주민총회란 자치활동을 논의하고 결정하는 주민 공론장을 의미한다는 규정이 있다. 그러나 주민대표는 주민총회에서 선거로 선출돼야 대표성이 있는데, 이런 권한이주민총회에 없는 것이다. 즉 제14조의 2 주민총회의 권한을 보면, 주민자치회의 대표선출권이 없다. 그러면 주민자치 대표를 어떻게 뽑고 대표성을 확보하는가.2018년 표준조례개정에서 주민자치위원을 추첨으로 선출하도록 하였다. 즉 주민자치회 시범 실시에서 선출권을 가진 선정위원회를 폐지하고 주민자치학교를 이수한 자 중에서 추첨하도록 했다. 그러나
여전히 읍·면·동 소재의 학교, 기관, 단체, 기타 읍·면·동장이 인정하는주민공동조직, 이통장 연합회 등의 추천을 받아 주민자치 교육과정을이수한자도 주민자치회 위원 공개추첨에 포함함으로써 여전히 읍·면·동장이 주민자치회에 개입할 여지를 두고 있다.
주민자치회의 직무가 구역 내의 주민화합과 발전, 지방자치단체의 위임 및 위탁사무 등이라고 할 때 6시간의 주민자치교육만으로 주민자치 직무를 수행할 수 있는 역량이 구비되는가. 장기간 방치된 한국의지역사회에서 단 6시간의 교육을 이수하고 추첨된 자가 지역 사회의지도자로서 자치를 기획하고 추진할 수 있는 역량을 구비했다고 할수 있는지 비판도 있다.
또 표준조례 11조에 ‘주민자치회의 장’이란 조항에 회장 1명과 부회장2명을 두는 규정과 위원 중 호선한다는 규정을 굳이 행정안전부의 표준조례로 일일이 규정해야 하는 사항인가. 즉 주민자치회는 민주적인 절차로 주민총회에서 선출해야 한다는 정도로 자치영역으로 두고,민주적인 절차로 풀뿌리 민주주의가 작동하도록 규제하는 정도에 그쳐서 여유 공간으로 두어야 한다는 것이다.또 자치마을 계획안에 대한 제14조 3의 규정이 과연 자치계획권을 부여한 것인가라는 점이다. 자치권을 분권하지 않은 상태에서 자치계획을 수립하게 하고 이를 시·군·구청장에게 제출케 하며 이에 대한행·재정적 지원과 협력을 규정한 후 자치계획안에 대한 이행 결과와검토 결과를 30일 이내에 통보하도록 규정한 것이다.풀뿌리 자치를 활성화하고 민주 참여의식을 높이기 위해서는 풀뿌리에 해당하는 마을공동체를 활성화하고 마을공동체 운영 방식을민주적으로 설계해야 한다.주민자치를 위한 사무를 자치적으로 처리하기 위한 주민자치권한을 부여하고 분권을 통해 시민 사회의 자율적 권한을 보장해주는게 필요하다.
사회 통합이 잘 이루어진 북유럽과 서구 유럽의 사례를 보면 스웨덴, 핀란드, 노르웨이, 덴마크 등은 높은 사회적 참여와 일상적 주민참여를 하고 있다. 또 강한 시민적 권리의식과 사회적 협력과 연대하는 특징이 있다.
독일이나 프랑스, 오스트리아는 중앙 정치에 시민의 정치 참여가활발하지만 시민적 덕성과 강한 사회적 연대가 있어 사회 불평등이나 범죄율이 낮다고 한다.영국과 미국, 아일랜드와 같은 나라들은 자원봉사나 기부를 강조하고 있고 사적 공간에서의 결사체를 활성화하지만 개인주의와 경쟁이 강조되어 부의 불평등과 범죄율이 높고 세금순응도와 건강복지수준이 낮다.스페인과 이탈리아, 그리스 등 지중해 연안국들은 정부신뢰와 사회적 참여가 낮고 정당의 과두정치화와 정치의 대중추수주의로 인해부의 불평등과 범죄율, 사회 갈등이 높고 대인 신뢰와 세금순응이낮다고 한다.우리가 어떤 유형으로 갈 것인지의 선택은 주민자치 정책 설계를어떻게 할 것인지와 관련이 있을 것이다.
