민선자치시대는 지방정치의 활성화 및 민주화에 기여하고 지역 균형 발전의 기회를 확대하는 긍정적 효과를 가진다. 하지만 현실적으로는 기대하지 않았던 부정적인 측면들이 나타나면서 지방자치에 대한 회의적 견해가 끊임없이 제기되기도 한다. 그중에 하나가 바로 지방의회와 집행기관 간에 야기되는 갈등의 문제이다.
기획｜편집부
갈등 관계와 요인
지방의회와 집행기관 간의 갈등에 관한 관련 문헌들을 정리하여 파악해 보면, 첫째, 개인·행태적 요인은 지방의회의 행태적 요인으로, 지방의회 의원의 전문성 부족, 출신지역구 이익에 대한 지나친 집착, 권위적 태도와신분 남용, 집행기관 불신 풍조 등을 들 수 있다(박경효, 1994:20-21). 지방의원의 전문성이 부족하면 정책심의가 지연되고 심의 자체를 방해하게 된다. 이 경우 집행기관과 갈등을 빚을 수 있다. 또한 지방의원들의 권위적 태도와 신분을 남용, 지역전체 이익보다 출신지역구를 앞세운다든지, 합리적 이유 없이 집행기관을 불
신하는 태도 등은 집행기관으로부터 반발을 불러일으킬 수 있다.
둘째, 법·제도적 요인으로 지방자치제도의 법규, 강시장-의회형이라는 지방정부의 형태, 지방의회와 집행기관을 분립시킨 기관대립형 제도, 지방의회 권한에 대한 집행기관 권한의 불균형적 우위 등이다.1)
셋째, 정치·정당적 요인은 중앙정치의 지방정치 개입, 정당이익, 중앙 또는 상급지방자치단체의 간섭 등을 말한다. 특히 지방자치단체장과 지방의회를 구성하고 있는 다수의원들의 소속 정당이 다르고 중앙정치가 개입할 경우 첨예한 갈등을 낳을 수 있다(박천오·서우선, 2004: 112-113).
넷째, 행정적 요인으로 지방자치단체의 행정적 상황이나 내용 등에 따라 갈등 원인이 될 수 있다. 예를들면, 지방의회의 자치행정에 대한 지식 부족, 정보공개 및 정보력차이 등이다. 지방의회가 의결권을 올바르게 행사하려면 충분한 정보와 자료의 확보가 필수적이지만 집행기관 측이 정보력 면에서 월등한 우위를 점하고 있는 현실에서는 집행기관 측의 정보와 자료에 의존할 수밖에 없다. 이러한 상황에서 지방의회가 집행기관 측에 자료 제출을 요구하거나 집행기관 측이 지방의회의 자료 요청에 비협조적일 경우 양측 간의 갈등이 발생할 수 있다.
다섯째, 환경적 요인은 지방자치단체 집행기관의 다양한 환경을 대변하는 요인이다. 공무원의 대표적인 속
성인 보수성과 무사안일주의, 자기방어적 태도와 이권관계, 집행기관의 행정비밀주의와 비협조적 태도 등이
다. 특히 지방의회와의 관계에서 집행기관 공무원의 의회대비 업무 미숙이나 준비부족, 자치단체장 또는 집행기관의 의회 경시 태도 등이 의회와 갈등을 야기하는 요인이 될 수 있다.
갈등해결 및 예방
지방정부 내에서 의회 기능이 원활하게 수행되고 집행기관의 행정 효과성이 증진되기 위해서는 의회와 집행부서 간의 불필요한 갈등은 예방되거나 개선되어야 한다. 원래 지방의회와 집행기관은 각기 다른 임무를 가지고 독자적인 활동을 하지만 지속적으로 상호작용하는 관계에 있다.2)
지방의회와 집행기관이 이러한 법적 권한을 토대로 상호작용을 하는 과정에서 양측 간에 갈등이 유발될 수 있다. 이러한 갈등은 일반적으로 양측 간의 법적·제도적인 관계 속에서 일방이 상대방의 입장에서 볼 때 바람직하지 못한 일정한 공식적·비공식적 조치나 행태를 취하고 상대방이 그에 대해 부정적인 대응 조치 또는 행태를 취하거나 거부 반응을 나타내는 양상을 띤다.
지방의회와 집행기관 간의 갈등을 예방하기 위한 다양한 연구가 진행되어 왔는데, 이를 정리하면 다음과 같다.3)
첫째, 법·제도적 방안으로 양 기관의 갈등을 발생시키는 잘못된 현행 법제도가 개선되어야 한다는 것이다. 많은 연구에서 지방의회 권한의 확대 강화, 지방자치단체장 불신임제 및 의회해산제 도입, 양 기관의 사전협의제도 도입, 주민의 직접청구제도(주민투표, 소환, 발안 등) 도입, 지방자치단체장의 행정상 책임확보제도 등도 제시되고 있다. 이 방안의 핵심은 지방의회의 약한 기능을 강화하자는 것이고, 집행기관에게는 책임성을 강조하는 데에 있다.
둘째, 행태적 방안으로 지방의원과 지방공무원들이 서로 양보와 타협, 의식 및 행태의 전환, 지방의회 통제기능에 대한 올바른 인식 등을 대안으로 제시하고 있다. 이는 지방의회와 집행기관 양측 구성원들에게 스스로의 의식과 개혁을 요구하는 방안으로 이해할 수 있다.
셋째, 행정 조직적 방안으로 지방자치단체 주요정책에 대해 지방의회와 집행기관 간 사전협의체 구성·운영,쌍방 간의 정보공유 확대 등을 들 수 있다. 이 외에도 주민 참여 방안(설명회, 공청회, 의회방청 등)의 확대, 시민단체 중재 기능의 제도화 등도 해당된다.
넷째, 환경적 방안은 중앙정부 또는 상급 지방자치단체의 조정력 강화, 지방정부에 대해 중앙정부의 간섭자제, 정당의 중재기능 강화, 중앙정치의 지방정치의 개입 배제 등이 해당된다. 지방의회와 집행기관은 환경(주민·국가·시민단체·NGO·이익단체·사회단체 및 언론)과 밀접한 관계에 놓이며 양기관의 갈등을 해결하기 위해서는 이들 환경 주체들의 지방자치에 대한 통제 및 권고 역할도 요구된다.
1) 기관대립형 제도는 양 기관 간의 견제와 균형이 담보될 경우 이상적이나 그렇지 못하면 갈등의 여지가 많이 내포된 제도라고 할 수 있다(김대현, 2011: 129-151).
2) 지방의회와 집행기관 간의 주요 상호작용의 범주는 정책토론, 자치입법 활동, 지방재정 활동, 행정사무감사·조사 활동, 자료요구 및 제출 활동 등으로 구분할 수 있다(박천오·서우선, 2004: 108-111).
3) (박천오·서우선, 2004: 107-124; 백형배·김재영·신무호, 2006: 55-82;김대현,2011: 129-151; 전영권·김재기·송건섭, 2011: 1-25).
※ 위 내용은 송건섭 대구대학교 행정학과 교수와 하세현 경북대학교 정치외교학과 교수의 ‘지방의회와 집행기관 간의 갈등요인에 관한 연구’ 논문 중 발췌한 것입니다.
