박병욱 교수
제주대학교 행정학과
제헌 이후 현재까지 자치경찰제 도입 논의
1948년 제헌헌법은 지방자치단체, 지방의회 등 지방자치 관련 조항을 두어 지방자치에 관한 관심을 표명하였다. 그러나 당시는 국민들이 민주공화정 체제를 형성해나가던 맹아기라 지방자치를 현실화하는 것은 어려웠고, 이후 군사정부도 지방의회의 설치 등 헌법상 지방자치 실현과제를 기약 없이 유예하기만 했다. 이런 상황에서 자치경찰은 관심사가 될 수 없었다.
1990년대 초반 문민 정권의 출범을 전후 소위 ‘풀뿌리 민주주의’라는 이름으로 지방자치에 대한 국민적 관심이 고조되어 지방자치법이 부활되고, 1991년 지방의회선거, 1995년 지방자치단체장 선거로 본격적으로 우리나라에도 지방자치가 현실제도로 안착되기 시작했다.
그러나 문민정부는 군부 통치 잔재 극복에 치중하다보니 특별히 자치경찰문제에 대해 신경을 기울이지는 못했다. 국회, 중앙정부 단위 본격적인 논의는 김대중 대통령이 자치경찰제 도입을 대통령 선거공약으로 제시하면서부터였다.
당시 ‘지방자치경찰제 기획단’이 구성되는 등 활발한 연구와 논의가 진행되었으나, 광역범죄 대응능력 문제, 수사권 문제 등을 이유로 도입이 유보된다.
이후 노무현 대통령이 참여정부 간판으로 ‘지역균형발전과 지방분권’을 내걸면서, 그 중요 과제 중 하나로 기초단위 자치경찰제가 논의되었다. 관련 내용들이 현장 경찰관들에게도 상당한 정도로 알려지는 등 관심의 대상이 되었지만, 집권 여당이던 열린우리당의 반대로 전국단위 자치경찰제도 도입은 미래 과제로 남겨둔 채, 2006년 제주특별자치도에만 기초질서, 교통질서 사무를 담당하는 제한적이고 명목적인 자치경찰제도가 출범하게 되었다.
2018년 ‘제주자치경찰 확대 시범운영’이 되기 전까지 제주자치경찰은 야간근무 자체가 없어 방범 순찰, 중요 사건 신고 출동과 같은 업무는 거의 이루어지지 않았고, 기초 및 교통질서 단속·계도 등 업무를 행하는 질서관청 역할 정도에 불과했다. 도로에서의 위험방지를 위한 보행자 및 차마에 대한 통행금지권, 음주운전자 확인 후 단속권조차 부여되지 않아 ‘무늬만 경찰’이라는 말을 듣기도 하였다. 다만 제주자치경찰의 10년 이상 운영 경험은 향후 자치 경찰 논의의 밑거름이 된 것은 사실이다.
문재인 정부와 제주자치경찰
이후 이명박·박근혜 정부에서의 자치경찰제도 도입 논의는 비중과 빈도에 있어 이전 정부들보다 현저히 떨어졌다. 하지만 19대 문재인 대통령 후보가 ‘광역단위 자치경찰제’를 공약으로 내걸고 당선되면서 다시 한번 자치경찰제가 전국적 의제로 부상하게 된다.
이 과정에서 2018년 시도지사협의회에서는 ‘연방제 수준의 자치경찰’ 도입을 주장하기도 했다. 문재인 정부는 2021년 전국에 자치경찰제를 전면 시행을 목표로 2018년 이후 제주자치경찰단을 실험적으로 확대시행하였다.
제주지방경찰청(국가경찰)은 1단계로 2018년 5월 기준 생활안전과(CCTV 관제센터, 범죄예방진단, 협력방범, 풍속사범 단속, 유실물 처리 등), 교통외근 단속‧관리, 학교폭력예방, 실종 예방, 아동안전 일부 임무와 인원(생활안전 27명, 여성청소년 18명, 교통 56명 등 총 101명)의 제주 자치경찰단으로의 파견을 완료했다.
2단계로 2018년 7월 말 기준 제주지방경찰청 동부경찰서의 112 신고처리 업무를 자치경찰로 추가이관하고, 112상황실 요원 등 인력 53명의 파견도 완료했다. 2019년 1월 3단계 파견이 완료되어 2020년 3월 현재 제주자치경찰본부에는 국가경찰 파견자 260명, 기존 자치경찰 156명이 함께 근무하고 있는 중이다.
3단계에서는 기존 2단계 시행 시 성폭력·가정폭력·아동학대 사무 일부를 자치경찰로 이관하였으나, 한정된 사무 범위, 인원, 노하우로 그 역할이 미미한 데 비해 출동 횟수가 증가하는 문제를 해결하기 위해 애초 국가경찰-자치경찰 공동출동사무로 하였던 것을 국가경찰사무로 전환하고, 주취자 신고처리 등 일부 위험방지사무를 자치경찰에 이관하기로 했다.
그리고 3단계 파견 완료로 186명의 인원이 야간으로 교대 근무하는 자치경찰지구대가 생겼다. 하지만 제주 전체로 보았을 때 아직까지 국가경찰 지구대·파출소 인원이 차지하는 비중이 7이라면 자치경찰 지구대의 인원 비중은 3에 불과하다. 권한 면에서도 자치경찰 지구대는 국가경찰지구대가 가지고 있는 긴급체포권 등 초동단계 수사권을 가지지 못하고 있고, 112 신고 사건 57개 유형 중에서도 12개만 자치경찰 지구대가 담당하고, 나머지 45개는 여전히 국가경찰 지구대가 담당한다.
문재인 정부는 애초 제주자치경찰 시범을 확대 시행하면서 2019년부터 서울, 세종, 경기도를 포함한 5~7개 지역에 광역 자치경찰제를 시범 실시할 계획이었으나, 현재까지 이런저런 이유로 미뤄져오고 있는 실정이다.
시범실시되고 있는 제주자치경찰의 한계
현재 시범시행 중인 있는 제주자치경찰은 기존 기초형 제주자치경찰에 비해 인원·사무 면에서 상당히 확대된 것은 사실이지만, 여전히 최일선이라고 할 수 있는 지구대·파출소 인원, 사무를 국가경찰이 7할 정도 가지고 있다는 점에서 상당한 한계가 있다.
시범실시 과정에서 국가경찰 사무·인원을 넘기면서도 그 일부만 넘기다 보니 국가경찰-자치경찰 간 업무경계 획정, 하나의 단일화된 흐름으로서의 경찰 사무를 처리하지 못하는 문제, 선택과 집중, 협력의 효과를 발휘하지 못하는 문제 때문에 업무 비효율성, 신속성 저하, 국민불편이 초래되는 부분이 발견되기도 하였다.
예컨대 (112 센터는 국가경찰-자치경찰 통합관제 운영) 단순 주취자, 단순시비 신고출동업무가 기존 국가경찰업무에서 자치경찰업무로 되었지만, 신고현장에 도착해서 사건이 폭력사건으로 발전할 경우 자치경찰은 수사권이 없어 해당 폭력행위를 기록만 하고 관련 수사는 국가경찰 지구대로 이관해야만 한다.
기존에 국가경찰 지구대에서 일련의 절차로 처리할 수 있었던 것과는 대조적이다. 선택과 집중, 그리고 협력의 관점에서도 제주시범형 자치경찰 지구대는 한계를 보여준다. 이전에는 경찰서 교통순찰차가 교통사고 처리로 바쁘면 인근 지구대 순찰차가 다른 교통사고 초동조치를 도와줄 수도 있었고, 특정 지구대가 대형 사건으로 인력이 부족하면, 다른 지구대가 해당 지구대 관할로 출동해 도와줄 수도 있었다. 하지만 지금은 국가경찰-자치경찰이 하나의 제도적인 칸막이가 되어 이런 일을 기대하기가 어려워졌다. 현재 시범 제주자치경찰제는 관할 구역이 아니라 사무를 중심으로 자치경찰지구대-국가경찰지구대 2단계로 나누는데 초동단계를 이렇게 나눌 경우 업무의 비효율, 상호간 협력 시 장벽은 애초부터 예정된 것이라 생각된다.
선택과 집중, 협력 그리고 지방자치의 본질인 주민참여, 주민근접치안 달성을 위해서는 국가적 법익과 관련된 보안수사, 외사수사, 전국 또는 2개 광역자치단체 이상에 걸치는 일반수사사무 정도만 국가경찰사무로 하고, 적어도 지구대·파출소 단위는 모두 자치경찰로 이관하는 것이 타당하다.
다만 특별사법경찰사무는 지방자치단체 사무와 관련성을 고려해 자치경찰사무로 하되 자치단체의 정책비리와 관련된 경우나 두 개 이상 지방자치단체와 관련된 경우 국가경찰사무로 하는 것을 생각해볼 수 있을 것이다.
자치경찰 도입 시 필수 전제 : 자치경찰의 독립성 및 주민참여·주민대표성 확보
필자의 이와 같은 주장에는 다음과 같은 필수적인 전제조건이 있다.
먼저 자치경찰도 지방자치제도의 하나인 만큼 주민참여성, 주민대표성의 원칙이 지켜져야 한다. 지방자치제도의 한 축이 수직적 권력분립 (중앙–지방 권력분립)이라면, 다른 한 축, 어떻게 보면 더 근본적인 축은 풀뿌리 민주주의, 즉 주민참여에 의한 지방자치이기 때문이다.
두 번째로는 역사가 보여주듯이 경찰제도는 정치적으로 남용되기 쉬우므로, 지방자치단체 단위의 정치적 중립성이 확보되어야 한다. 게다가 우리나라는 경찰법상 경찰임무로 인정될 수 없는 정보경찰(정책정보)이 국가경찰 조직·사무로 인정되어 경찰의 정치적 중립성을 훼손하고 있는데, 시·도지사가 이와 같은 정보경찰조직을 신설하여 정치적으로 남용하지 않을 것이라고 누구도 장담할 수 없다.
세 번째, 자치경찰 정치적 중립성 확보를 위해 지방자치단체장으로부터의 경찰사무 독립성 확보가 무엇보다 중요하다. 자치경찰 독립성은 그 자체가 목적은 아니다. 하지만 경찰권력의 특성상 항상 오남용 우려가 있으므로 경찰사무의 정치적 중립, 형평성, 공정성이라는 목표를 달성하기 위한 수단으로 인정될 수 있다. 이때 자치경찰본부장 선임과정에서의 공정성, 그에 기반한 본부장의 독립성 확보도 중요하다.
주민참여, 주민대표성 측면에서 볼 때 자치단체장, 지방의원들도 경찰업무에 지역주민의 요구를 대의할 수 있는 통로가 되어야 한다. 이런 점에서 지방자치단체장의 재정권한, 경찰 관련 규칙 제정권 (이 경우 시·도경찰위원회, 지방의회의 견제가 요구됨), 그리고 지방의회의 조례제정권, 예산감사, 행정사무감사 등으로 주민의사를 대의하는 것은 중요한 의미가 있다. 하지만 그것이 전부는 아니다. 위에서 언급한 세 가지 전제조건이 동시에 고려되어야 한다.
이를 위해 자치경찰의 사무, 인사를 관리할 시도 경찰위원회의 구성과 운영이 무엇보다 중요하다. 현재 사실상 정부안인 홍익표 의원 대표발의 경찰법 전부개정법률안의 시·도경찰위원회는 주민참여성·대표성이 상당히 제한되고, 지방자치단체장의 자치경찰에 대한 비공식적 권한 행사를 통제할 수단이 사실상 없다.
해당 법률안은 시·도경찰위원회 5명 중 시·도의회 2명, 대법원장 1명, 국가경찰위원회가 1명 추천하도록 하고, 나머지 1명을 직접 시·도지사가 임명하도록 하는데, 이 경우 시·도의회 2명 중 최소 1명은 시·도지사 소속 당에서 추천될 확률이 높고, 우리나라 지방자치 특성상 자지단체장과 지방의회를 특정 정당이 동시에 석권하는 경우가 있는 점을 고려할 때 시·도지사가 5분의 3, 즉 과반수 이상 정치적 영향력을 행사하는 일이 발생할 수 있다.
이렇게 해서는 자치경찰사무가 광역자치단체장으로부터 독립성을 유지하여 정치적으로 중립적인 가운데 공정성, 형평성 있게 운영되리라고 장담할 수 없다. 해당 법안이 시·도경찰위원회에서 자치경찰본부장 공모를 하고, 2배수 추천을 한 뒤 최종 임명을 시·도지사가 한다고 하여 달라질 것은 없다고 생각된다.
그래서 기관분리형 지방자치제도에서 일반적으로 받아들이기 어려운 것으로 잘못 이해되고 있는 기관통합형 영국식 지방자치제도의 경찰위원회 방식(기존 3원 체제)을 우리 사정에 맞게 잘 도입하면 위와 같은 주민참여, 주민대표성의 요구도 충족하면서 경찰사무 독립성 확보를 통한 경찰사무의 정치중립, 공평성·형평성도 확보할 수 있지 않을까 하고 제안해본다. 즉 시·도경찰위원회에 자치경찰 목표수립 권한, 자치경찰 관리권한을 부여하고, 현행 제왕적 시·도지사의 인사권을 일정한 정도 제한하자는 것이다.
예컨대 시·도경찰위원회를 총 13명으로 구성하여 현직 지방의원 5명(광역 2, 기초 3. 이 경우 특정 정당이 5명 중 3명을 넘지 못하도록 함)이 직접 시·도경찰위원이 되고, 나머지 8명 중 2명은 구역 내 고등·지방법원에서 법학교수, 변호사 등 자격을 갖춘 자로 2·3배수 추천, 국가경찰위원회가 2명을 1배수 추천, 광역의회가 구역 내 기초의회 동의를 얻어 2명을 1배수 추천하는 것을 생각해볼 수 있다.
물론 임명은 시·도지사가 행한다. 마지막 나머지 2명은 자치단체장에 의한 주민의사 대의 통로로 공모과정을 거쳐 광역지방자치단체장이 1명을 직접 선정하고, 관할구역 내 기초자치단체장 협의체에서 1명을 공모과정을 거쳐 최종 1배수 선정하면 광역자치단체장이 임명하도록 한다.
이럴 경우 시·도경찰위원회 구성에 광역·지방의회, 광역·기초단체장뿐만 아니라, 지역법원, 중앙정부 등의 의견도 모두 반영될 수 있다.
직접 시·도경찰위원회 위원으로 참여하는 광역·지방의원 5명 외 8명은 법학교수 등 전문성이 있는 사람, 시민단체 인사 중에서 참여할 수 있다. 결국 이 방안에 따르면 주민대표성, 전문성, 주민참여의 요구를 모두 갖추면서도 시·도지사의 경찰인사·사무에 대한 전횡적 관여를 방지함으로써 정치적 중립, 공정성, 형평성을 달성할 수 있으리라 생각된다.
이 제안에서 특히 문제되는 것이 지방의원 5명의 집행기관 일종인 시·도경찰위원회 위원 참여가 집행기관-지방의회 간 분리원칙에 위배될 수 있다는 점인데, 중앙 단위에서도 행정부-국회 분리원칙을 취하면서도 현직 국회의원이 행정부 장관이 되는 것이 헌법적으로 허용된다는 점에서, 시·도 지방의원이 시·도경찰위원회에 위원으로 참여하면서 지방의원으로서의 권한을 행사하지 않는다는 점을 관련 법률에 분명히 하는 정도로 충분할 것으로 생각된다.
