이시도라 자파타(Isidora Zapata) OECD 정책분석관
분권은 성장 촉진
지방정부는 중앙정부에 비해 주민과 더 가까이 있고 주민이 필요한 서비스를 제공할 수 있어 그 중요성이 점점 커지고 있다. 지방정부에 권한을 이양하는 분권화로 얻는 많은 이점이 있고 새로운 기회가 생길 수 있지만분권에 따른 위험도 있다. 그러므로 분권화가 제대로 이뤄져야 혜택을 볼 수 있다.
분권화는 지방 공공서비스의 질을 개선하고 효율성을 높인다. 분권화와 개발은 상관관계가 있어 재정분권화가 실제로 성장을 촉진한다. OECD 연구 결과 분권화가 지역 격차를 줄이는 데 기여한 것으로 나타났다. 분권화는 지역의 경쟁력을 높이고 자원을 더 혁신적으로 사용할 수 있게 한다. 중앙과 지방 간에 (권한의) 수직적불균형이 존재할 때 지역 간 격차는 더 커진다. 반면 지방정부가 더 효율적이고 분권이 돼 있으면 성장률은 올라간다. 분권화는 지역기반 정책들의 추동력을 증대시키고 지역 공공서비스의 전달 체계를 개선한다. 또
한 비용을 줄이고 관료주의의 부작용을 최소화한다. 분권이 되면 정책 결정의 애로를 완화하고 지역 공공자원의 활용을 촉진한다.
더 나아가 지방기업의 비교우위를 활용할 수 있고 지방이 정책적 실험의 기회를 더 많이 가질 수 있다. 분권은 민주적 거버넌스에 도움이 된다. 투명성과 책임성이 높아지고 민주주의가 신장되며 시민참여가 높아진다. 주민의 요구를 행정에 반영할 수 있다.
분권의 위험
분권이 수반하는 어려움도 있다. 규모의 경제가 상쇄되며 역량, 권한, 지출의 중복을 초래할 수 있다. 지방의인적, 기술적 역량이 부족하면 분권이 의미가 없게 된다. 그리고 분권화가 진전될수록 지역별 편차가 커지고 지역 간 경쟁이 가중될 우려가 있다. 지역의 정치적 역량이 부족하고 지역 거버넌스가 안 되고 부패가 만연해 있고 조정비용이 증가하면 분권이 어렵다. 과세분권이 1인당 GDP 성장에 미치는 긍정적 효과는 지역 자원을 더 효율적으로 활용할 소지가 많은 낙후 지역에서 더 커진다.
국가 간 비교
분권화의 정도는 OECD 국가들 간 차이가 크다. 2014년 기준 지방정부 지출이 GDP와 총 공공지출에서 차지하는 비율을 기준으로 보면 분권화가 가장 잘된 나라들은 캐나다, 덴마크, 스웨덴, 칠레, 스페인, 벨기에 등이다. 한국은 GDP 대비 지방정부 지출 비율이 13%, 총 공공지출 대비 지방정부 지출비율이 42% 정도로 중간 수준이다. 총 공공지출에서 지방정부 지출이 차지하는 비율이 세계 평균 24%, OECD 평균이 40%이며 지방
정부 지출의 GDP 대비 비율은 세계 평균이 9%이고 OECD 평균은 17%이다.
부유한 나라일수록 분권화가 더 많이 돼있다. 또 정책분야에 따라 분권화의 정도가 다르다. 지방정부 지출 중교육분야 지출 비중이 21.8%로 가장 많고 다음이 일반 공공서비스 지출 비중(20.3%)이다. 그다음으로는 경제·교통(13.8%), 사회보호(12.5%), 의료(9.4%), 주택, 공동편의시설(8.8%) 순이다.
지방정부 세수에서 조세수입 비중이 가장 큰 나라는 아이슬란드(77%), 라트비아(58%), 독일(56%), 뉴질랜드(55%), 스위스(53%) 순이고 에스토니아, 슬로바키아, 멕시코, 오스트리아 등이 10% 미만대로 가장 낮다.
많은 나라가 지출 면에서 분권화가 많이 진전된 것 같지만 교부금의 사용용도가 제한되거나 조세자치권이 없거나 국가의 규제를 받는 경우가 있다. 스웨덴, 덴마크, 핀란드 등 북유럽 국가들은 재정지표와 달리 실제로는 중앙집권화가 더 많이 돼있다.
그러므로 실제 분권화 척도를 나타내는 더 정교한 지표가 필요한데 그 예로 지역자치지수(RAI: Regional Authority Index-Marks and Hooghe)와 EC가 개발한 지방자치지수(LAI: Local Authority Index)가 있다. 세계적으로 1950년과 비교해 2010년에 지역자치지수(RAI)는 55% 더 높아졌다. 지방자치지수는 1990년과 2005년 사이 주로 중·동부유럽국가들에서 많이 높아졌다. 2010년 RAI지수가 가장 높은 나라는 독일이고 그다음으로
스페인, 벨기에, 미국, 이탈리아 순이다.
한국, 공공투자 지방정부 부담 비율 58%
지방정부의 중요한 역할의 하나가 공공투자다. 지방정부는 공공투자에서 핵심 주체다.
공공투자의 지방정부 부담이 높은 나라는 2014년 기준 벨기에(89%), 캐나다(88%), 이스라엘(83%), 일본(75%), 호주(74%) 순이다. 한국은 지방정부 부담 비율이 58%다. 공공투자의 효과는 투자관리방식에 달려있다. OECD는 중앙, 지방정부, 정책영역 간 협력, 지역특성을 고려한 통합투자전략, 정부 간 효과적인 협력, 투자규모에 대한 자치단체 간 조율을 권고하고 있다.
분권화를 어떻게 잘할까?
중앙과 지방정부 간 책임 배분을 명확하게 하고 새로 부여받은 책임을 감당할 수 있는 적정 재원을 확보하는 것이 중요하다. 분권화 과정에서 정치적 요소를 배제하고 위원회를 설립해서 분권화를 추진하는 게 좋다. 학계, 시민 등 각계를 포용한 위원회를 설립하면 공감대를 형성하는 데 도움이 된다. 정부와 민간 간 협업은 어렵지만 목표로 삼아야 한다. 또 지방정부의 역량을 강화하는 게 중요하다. 분권화의 초기 단계에서는 자원의 적정 배분과 책임 소재를 명확하게 구분하고 책임을 확보하고 부패를 방지하기 위해서 모니터링 제도를 도입한다. 정책 실행에서 융통성을 발휘하고 특정 장소와 지역에서 시범적으로 정책효과를 경험할 수 있게 한
다. 정부 외에 민간 서비스 제공자에게 일부 책임을 부담시킬 필요가 있다.
※ 이 글은 OECD대한민국정책센터의 지방재정에 관한 아시아공공거버넌스포럼에서 발표한 자료를 요약한
것입니다.
