육동일 충남대학교 교수(한국주민자치중앙회장)
지방자치와 분권은 이제 피할 수 없는 시대적 소명이자 어렵지만 가야 할 길이다. 분권화를 향한 선진국의 추세, 한국의 국가발전 단계, 그리고 우리 국민들의 민주시민의식의 수준을 놓고 볼 때, 아직도 극복하지 못하고 있는 중앙집권형 국가관리체제를 과감히 타파해야 한다. 그래야만 국가의 경쟁력을 강화시켜서 선진국 도약의 꿈이 실현가능해질 것이다.
지방분권형 국가경영체제의 전환을 위해 박근혜 정부는 우리 사회에 지방자치를 확고히 정착시켜야 한다. 이를 위해서는 먼저 위기에 놓여있는 지방의회를 바로 세우고 그 위상과 역할을 재정립하는 것이 급선무다. 왜냐하면 견고한 민주주의의 확립은 국민들이 공식적인 대의제도를 어느 수준에서 정립시켜 어떻게 존중하고 있느냐의 여부에 달려있기 때문이다. 한 국가의 공식적 대의제도의 핵심이자, 지역주민의 최고 의사결정기관이 바로 지방의회다.
1991년 부활한 지방의회가 운영된 지 벌써 25년이 되었다. 지난 기간 지방의회가 우리 사회에서 이룩한 가장 큰 성과는 민주주의와 지방자치 발전에 기여하였다는 점이다. 전국 대부분의 지방의회는 조례의 제·개정, 예산의 심의·의결, 행정사무감사 및 조사, 민의 반영 등의 역할을 통해 자치단체의 투명성을 높이는 한편, 지역주민을 존중하는 지역민주주의의 발전에 기여하여 왔다는 데에 이론(異論)의 여가 없다.
만일 지방의회가 없었다면 예산의 심사와 행정사무감사 그리고 정책결정이 대부분 공무원에 의해 이루어져 지역주민들이 지방행정에 참여하는 것은 불가능했다. 동시에 지방행정정보의 부재 속에서 지역 주민들이 지방행정을 감시·감독하는 것도 원천적으로 불가능했을 것이다. 그러나 지방의회가 활동하면서부터 지방행정의 목표와 내용이 공급자 중심에서 수요자 중심으로 달라진 것이다. 실로 획기적인 변화가 아닐 수 없다.
이와 같이 지방의회가 제한된 권한 속에서 나름대로 그 역할을 수행해 왔지만 문제점도 적지 않았다. 지방의원은 의정활동을 통해 지역사회의 활성화를 위한 지역의 각종 정책대안을 개발하고 또 제안된 정책이 조례제정과 예산결정에 긴밀히 연계되어야 한다. 그러나 대부분의 조례가 집행기관에 의해 주도되고 있을 뿐만 아니라, 지방의회의 예·결산의 심의 및 감사가 형식화되어 가고 있다는 지적을 받고 있다. 이것은 지방의회의 제도상 미비에 기인하는 바가 크나, 지방의원들의 전문성 제고를 위한 스스로의 노력도 크게 미흡한 것이 현실이다.
더욱이 현 지방의회 운영에 있어서 가장 큰 문제점은 지방의회에 대한 주민의 무관심과 불신이다. 기초의회는 더 심각하다. 기초의회에 대한 주민들의 관심과 만족도는 지방의회가 구성된 이래 지금까지도 큰 변화 없이 바닥에 머물고 있다.
매년 되풀이되는 일부 지방의회의 무리한 해외연수, 의장단 선거에서 비롯되는 감투싸움과 파행적 의회운영, 지방의원 의정비 책정에서 나타난 주민과의 갈등, 집행기관의 인사와 예산과정에 의원들의 무리한 개입과 청탁 그리고 이에 연루된 부조리와 비리 등은 기초의회를 여전히 냉소적으로 외면하는 주 요인으로 작용하고 있다.
민주주의 체제에서 가장 중요한 역할을 하는 지방의회가 지금 실망스럽다고 해서 지방의회를 포기할 수는 없다. 어떻게든 위기에 빠진 지방의회를 구해놓고 봐야 한다. 그러려면 지방의회의 그 기본적 역할이 되는 조례의 제·개정, 예산의 심의·의결, 행정사무 감사 및 조사를 제대로 해서 주민들에게 지방의회의 필요성을 직접 보여주는 일 외에는 뾰족한 수가 없다. 특히, 기초의회가 이 역할에 앞장서야 할 것이다.
또한 대통령소속 지방자치발전위원회의 「지방자치발전종합계획」에는 특별·광역시 자치구·군의 의회를 개선하는 방안이 포함되어 있다. 그 결정의 이유를 요약하면 다음과 같다. 우선 교통·통신의 발달로 대도시의 생활권역은 초광역화 되었다. 그런데도 자연발생적인 생활권과 인위적인 행정권의 괴리는 심각한 문제를 제기하고 있다. 즉 대도시내 주민들의 생활불편은 물론 자치구간에 나타나는 행정서비스 및 복지의 불균형, 그리고 유사시설의 과다·중복설치를 초래한 바 있다. 그 결과 대도시의 종합행정이 저해되고 있을 뿐 아니라, 대도시 경쟁력 약화로 나타났기 때문에 구자치제의 개선은 불가피하다는 것이다. 특히 도시가 쇠퇴징후를 보이고 있다면 대도시 행정의 혁신은 필수적이다.
구자치제는 도입될 당시, 자치경험이 전혀 없었던 관계로 제도상 찬·반론이 팽팽하게 대립되어 논란이 많았다. 25년의 경험을 쌓아온 지금 그동안의 성과와 문제점을 냉정하게 짚어보아야 한다. 지금 일반 사기업은 물론 공공기관에 이르기까지 성과평가를 놓고 그 기관과 조직의 존폐와 개편을 결정하는 것이 일반적인 추세다. 조직구성원 개개인들도 실적평가를 통해 퇴출 내지 승진이 결정되고 있다.
지방자치제도와 조직도 마찬가지여야 한다. 언제까지 이론적 당위성만 가지고 유지될 수는 없는 것이다. 따라서 구자치제 운영에 대한 성과평가 결과에 따라 구자치제의 올바른 길을 모색하는 것이 앞으로의 지방자치의 발전을 위해 당연한 일이며 지역주민들이 원하는 바다.
지난 기간 동안에 구자치의 운영성과는 적지 않게 나타난 바 있다. 도시민의 행정접근 및 참여기회를 확대했다. 다양해진 지역수요에 부응해서 행정서비스의 제공을 다양하게 시도했다는 점은 큰 성과다. 그러나 구자치제 시행에 따른 부작용과 폐해는 그 성과를 훨씬 능가한다는 지적이 많다. 특히, 일부 구의원들의 빗나간 권위적 행동과 수준 낮은 의정활동은 구자치제에 대한 무용론을 자초하는 데 한몫을 했다. 아무리 민주적인 제도라고 하더라도 국민의 신뢰를 얻지 못하면 절대로 정착할 수 없다.
구의회의 폐지가 풀뿌리 민주주의의 후퇴라는 우려도 있다. 그러나 반드시 그렇지는 않다. 서울특별시와 광역시 자치구들의 평균 인구규모는 각각 40만 명과 20만 명이 넘는다. 이렇게 규모가 큰 자치구로는 실질적인 자치가 불가능하다. 오히려 읍면동의 자치기능을 보다 강화하는 것이 민주주의를 실질적으로 보장할 것이다.
외국의 사례들도 이 사실을 뒷받침하고 있다. 영국 런던과 일본의 도쿄를 제외하곤 대부분의 대도시들이 완전한 구자치제보다 준자치제 내지 행정구로 도시행정을 관리하고 있다. 그리고 한 국가 내에서도 대도시의 구자치제는 다양하다. 우리도 대도시가 갖는 여건과 능력에 따라 그리고 주민들의 요구와 선택에 따라 대도시마다 몇 개 유형의 자치제도를 얼마든지 실시할 수 있다. 그것이 지방자치의 본질이고 장점이다. 국회는 불신받아도 국회를 폐지할 수 없지만, 지방의회가 불신받으면 지역민들의 평가와 선택에 따라 얼마든지 줄이고 늘릴 수 있는 것이다.
물론, 구의회 폐지가 정당화되려면 전제조건이 충족되어야 한다. 즉 비대해질 수 있는 광역시장의 권한을 견제하는 장치는 충분히 마련해 놓아야 한다. 광역시의회의 의원정수를 대폭 늘리고 그 기능을 확대해야 한다.
독립적인 지방행정감사기구나 회계감사관을 선출직으로 두는 방안도 필요하다. 결론적으로, 지금의 구의회는 환골탈태해야 한다. 앞으로 종합계획이 입법화될 때까지 구의회를 비롯한 기초의회들은 그 존재가치와 필요성을 국민들에게 보여줘야 한다. 그렇지 못하면 개편되어 마땅하다는 것이 대다수 국민들의 생각이다.
기초의원 공천권을 쥐고있는 국회도 이번만큼은 당리당략을 떠나 지방의회의 혁신을 바라는 국민들의 기대에 부응해 주기를 기대한다. 이제 2018년 지방선거를 제대로 치러야 할 현 시점에서, 정당공천제 폐지는 선거법 개정을 통해 20대 국회에서 반드시 마무리해야 한다.
정당공천제로 나타난 심각한 폐해, 대통령과 정치권이 국민들에게 한 약속, 그리고 전문가와 국민들의 여론을 존중한다면, 답은 이미 나와 있다. 정치권은 당리당략을 떠나서 결단만 내리면 된다. 그것이 지금 위기에 놓인 정당정치와 지방의회를 살리는 길이요, 기초의회의 필요성을 국민들에게 보여주는 지름길이다.
