이인영 헌법개정특별위원회 더불어민주당 간사
왜 개헌인가?
1987년 6월 항쟁의 결과물로 탄생한 현행 헌법은 대통령직선제 도입, 기본권 체제 정비, 헌법재판 도입, 지방자치 근거 마련 등 민주헌정사에 적지 않은 의의를 가지고 있다. 그러나 30년간의 대내외 환경변화와 함께 시대정신을 새롭게 반영 할 필요가 생겼고, 무엇보다 대통령에게 권한이 집중되고 견제장치가 미흡한 국정운영 시스템으로 인한 대립과 갈등구조를 더 이상 방치할 수 없게 되었다.
또한 한국 사회는 1997년 IMF 이후 소득양극화, 부익부 빈익빈, 불공정거래 만연 등으로 사회경제 권리가 국민 모두에게 골고루 보장되지 못한 채 일부 기득권 세력에게 유리한 기울어진 운동장이 되었다. 1987년 체제의 극복 못지않게 1997년 체제의 극복은 미룰 수 없는 중요한 시대 과제가 되었다.
아울러 지난 촛불시민혁명을 통해 우리는 이미 국민 주권시대를 맞이했다. 촛불시민혁명은 대통령 파면을 넘어 적폐청산을 통한 국가개조를 요구하고 있고, 개헌은 국가개조를 제도화하는 것이다. 개헌은 87년 체제와 97년 체제를 극복하고 촛불시민혁명의 국가개조 요구를 제도화하는 출발점이다.
개헌을 통하여 권력이 남용되는 일이 없도록 대통령에게 지나치게 집중되어 왔던 권한을 분산하고, 분권과 협치가 가능하도록 제도적 장치를 마련해야 한다는 취지에 대부분 공감한다. 다만 우리나라 현실에 부합하면서 분권 및 협치를 실현하기에 적합한 정부형태에 대해 서는 다양한 의견이 제시된다. 현행 대통령제도의 문제점을 극복하기 위한 정부형태 개편을 위해서는 무엇보다 전제되어야 하는 것이 국민의 뜻이 제대로 의석에반영되는 선거제도 개혁이다. 그동안 선거결과를 보면 득표율 30~40%로 50%이상의 의석을 얻는 반면, 일부 정당은 14%를 득표로 얻고도 겨우 3%의 의석을 얻는 데 그쳤다. 민의를 불평등하게 왜곡하는 선거제도를 개혁하지 않고 권력구조개편이 이루어진다면 정치혁신이 아니라 기득권 세력의 부당한 권력 연장에 불과하다.
선거제도가 합리적이어도 정당의 운영과 공직선거 후보자 결정이 비민주적이면 민주주의 원칙에 따른 선거실시를 핵심요소로 하는 대의민주주의가 근본적으로 위협받게 된다. 합의제 민주주의를 이루고 공천권의 폐해 등을 방지하기 위해 정당의 민주적 운영 원칙과 공천 민주성 규정을 헌법에 명기해야 한다.
지방자치는 87년 헌법으로 부활한 지 26년이 되었고, 이제 명실상부한 자치분권의 시대로 접어들었다. 자치분권 강화는 공간적으로 중앙과 지역의 균형발전을 넘어 통일을 대비하는 중요한 시대정신이며, 세계와의 무한경쟁에 대비하는 국가경쟁력 강화의 또 다른 원동력이다.
지방자치를 통해 주민들의 삶과 질을 보다 더 향상시킬 수 있다. 대통령에게 집중된 권한을 의회 등 중앙 권력기관에만 분산하는 것이 아니라 중앙과 지방에 골고루 분산케 함으로써 균형 잡힌 국정운영시스템을 만들 수 있다. 세계화시대에 경쟁력을 갖춘 지방정부를 만들 수 있다. 지방분권 개헌의 주요 과제로는 전문에 분권국가를 명시하고 지방정부로의 명칭을 개정해야 한다. 중앙과 지방의 사무에 관한 보충성의 원칙을 명시하고 자치입법권의 범위를 확대하며 자치재정권, 조세권의 도입 및 지방재정조정제도를 도입하고 연방제 수준의지방분권으로 경찰, 검찰, 법원 등 사법 영역의 지방분권 도입 등이다.
"지방분권 개헌의 주요 과제로는 전문에 분권국가를 명시, 지방정부로의 명칭개정, 중앙과 지방의 사무에 관한 보충성의 원칙 명시, 자치입법권의 범위 확대, 지방재정조정제도 도입, 사법영역의 지방분권 도입 등이다."
국회 개헌 논의 주요 쟁점
일반적으로 한 국가의 정부형태는 크게 대통령중심제, 내각제(내각책임제), 그리고 양 제도의 특징이 혼합된혼합정부제(이원정부제)로 분류된다. 개헌특위에서도 향후 우리나라의 정부형태와 관련하여 대통령중심제를개선해 삼권분립을 강화하는 방안과 대통령 및 총리가 집행권한을 분점하는 혼합정부제(이원정부제)나 총리 중심으로 국정을 운영하는 내각제(내각책임제) 등 새로운 정부 형태를 도입하는 방안이 논의 중이다.
현행 대통령중심제 개선의 주요 논거로는 권력집중 및 책임정치 부재의 문제는 현행 대통령 중심제하에서도중임제 등 적절한 견제 장치 마련 및 권한 분산으로 해결이 가능하다. 또한 우리의 정치 현실 등을 고려할 때새로운 정부 형태 도입은 성공 여부가 미지수이므로 제도적 안정성측면을 고려할 필요가 있다. 새로운 정부
형태(혼합정부제, 내각제) 도입의 주요 논거로는 대통령중심제를 유지할 경우 권력집중의 폐해가 반복될 우려가 있어 제도적으로 분권을 보장할 필요가 있다.
국민이 개헌의 주체로 참여
헌법의 주인이 국민이듯 개헌의 주체 또한 국민이다. 따라서 개헌의 성공은 여야합의가 아니라 얼마나 많은국민들을 개헌 과정에 참여시키고, 국민의 뜻을 확인하는 과정 자체에 있다. 개헌의 성공은 여야 합의라는 좁은 시각이 아니라 개헌의 주인으로 국민을 얼마만큼 참여시킬 수 있느냐는 관점에서 봐야 한다. 아무리 좋은 개헌안을 여야가 합의한다고 하더라도 국민이 개헌 과정에서 배제된다면 그 개헌안은 밀실합의가 되고 나아가 야합이 될 수밖에 없다. 개헌의 이유가 당파나 정략이 아닌 국민의 권리를 보다 더 많이 보장하는 것이라면 개헌의 성공 역시 국민이 얼마만큼 개헌의 주체로 참여하느냐에 달려있다.
정부형태 개편에 있어 국민의 정서, 역사적 요인, 지정학적 사정 등을 고려할 때 현 단계 국민주권 행사에 가장 적합한 정부형태는 대통령제라고 판단된다. 박근혜 대통령의 최순실 게이트로 인해 대통령제의 문제점이밝혀진 상황에서도 우리 국민들이 아직도 가장 선호하는 정부형태는 대통령제다. 이처럼 국민의 뜻이 아직도 대통령제 있음은 87년 6월 항쟁의 결과로 대통령을 내 손으로 직접 뽑은 대통령을 자리에서 물러나게 한 국민 참여의 역사 등 역사적 요인에서 비롯되었다고 생각한다.
또한 아직도 분단체제를 청산하지 못하고 4대 강국의 틈바구니에서 실익을 추구해야 하는 지정학적 위치 등을 고려한다면 현행 대통령제의 문제점을 보완하는 정부형태 개편이 가장 현실적인 방안이다. 사회경제적 기본권을 강화하고 선거제도가 민심 그대로 반영될 수 있도록 개혁된다면 아직까지 국민 일반에 남아있는 내각제가 기득권 연합이고 이원정부제가 이도저도 아니라는 편견을 깰 수 있고, 내각책임제 또는 이원정부제로의
정부형태 개편도 가능하다.
※ 위 글은 혁신정책네트워크 제2차 포럼에서 발표한 자료를 요약·정리한 것입니다.
