지방재정 확충을 위한 당면 과제
제도적 개선: 자체수입의 증가
제도개선의 방향
국세에 집중된 조세제도와 지역 간 재정격차는 지방재정 확충의 걸림돌로 작용한다. 세수의 국세집중은 지방자치단체의 지방투자사업에 대한 재원조달능력의 비탄력성, 주민에 대한 책임감 결여, 지방민주주의의 위기 그리고 교부금 분배상의 문제점 등이 발생한다. 또한 지방세수의 수도권 편중은 나머지 다른 지역과의 갈등을 야기하고, 재정이 취약한 지방이 중앙정부 이전재원에 의지하는 경향을 가속화시킨다.
지방세제도는 재정책임성과 자주성, 세수안전성 등을 고려해 개편할 필요가 있다. 현 지방세제도는 거래세 중심의 재산과세가 지방세수의 30.5% 정도를 차지하고, 여기에 재산보유과세를 합할 경우 거의 40%에 이른다.
2010년부터 지방소비세가 도입되면서 소비과세의 비중이 다소 높아졌지만 여전히 재산과세의 비중이 높은 편이며, 이와 같은 지방세 구조는 세수가 비탄력적이고 안전성이 결여되어 있다. 소득과세를 지방세 주축으로 도입하고 세율결정권을 부분적으로 지자체에 부여하면 지자체의 과세 자주권을 상당 수준으로 확보할 수 있을 것이다. 지자체의 기업유치 등 지역경제 활성화 노력과 기업입지에 의한 사회적 비용의 내부화를 반영해 세수증대로 이어질 수 있도록 지방법인세 도입이 필요하다.
자체수입 확보를 위한 새로운 세목 신설
독립된 소득세원을 가진 지방소득세 도입의 검토가 필요하다. 진정한 재정분권은 재정책임성과 자주성이 바탕이 되어야 하고 이는 지방이 세율결정권을 행사할 수 있을 때 가능하므로 독립된 세원을 바탕으로 세율결정권을 보장한다. 국세인 소득세의 과세대상인 종합소득을 과세표준 구간에 따라 이원화함으로써 낮은 세율이 적용되는 구간과 높은 세율이 적용되는 구간을 분리해 낮은 세율이 적용되는 구간의 소득을 지방소득세 세원으로 하는 방안을 고려한다. 높은 소득구간은 지역별 편중현상이 심해 지방세 세원으로 부적합한 특성을 지니지만 낮은 소득구간은 전국적으로 분포상태가 골고루 퍼져있어 지방세원으로 적합하다.
지역경제활성화와 지방세수 연계를 위한 지방법인세를 도입해야 한다. 현 지방세구조는 지역경제의 활성화가 지방세수입으로 연계되는 것이 아니라 국세로 연계되고 있어 편익과 비용부담이 불일치한다. 자치단체의 지역경제활성화를 위한 재원투입 동기부여를 확대하고, 기업입주에 따른 사회적 비용(폐수, 매연, 소음, 교통체증)을 지방세 체계에 반영하기 위해서는 지역경제의 활성화로 인한 소득의 증대에 상응하는 세원들을 지방세체계에 수용할 필요가 있다.
기업과 연관된 세제는 현재 주민세(법인균등분, 재산분, 종업원분)와 지방 소득세(법인세분)에 분포되어 있는데, 지방법인세를 신설할 경우 이들 세목을 통합한 후 과표와 세율을 조정하는 것이 바람직할 것이다.
지방법인세 도입 시 광역과 기초 간 공동세로 하고 배분비율은 기능수행에 대한 비용 및 재정상태를 고려해 결정해야 할 것이다. 현 지방소득세가 시군세이므로 기초자치단체를 귀속주체로 포함해야 하며, 기업의 입주 및 유치, 기반시설 제공에 있어서는 광역단체의 역할이 크기 때문에 광역단체도 귀속주체로 포함하여 공동세로 운영하는 것이 바람직할 것이다. 다만, 광역과 기초단체의 배분비율은 각각의 대표로 구성된 위원회를 통해 결정해야 한다.
현 지방세 세목의 다원화
레저세의 과세대상 확대를 통해 세수를 증대한다. 현 레저세는 경마·경정·경륜을 과세대상으로 하고 있으나 지방세에서 차지하는 비중은 2% 내외로 매우 미미한 수준이다. 스포츠토토와 카지노는 배당금발매, 당첨, 환급방법 등이 경마·경륜 등과 흡사하고, 또한 스포츠종목을 대상으로 한다는 점에서 경마, 경륜, 경정 등과 공통점을 가지고 있어 레저세의 과세대상으로 포함하는 방안을 고려할 수 있다.
또한 스포츠 토토를 과세대상으로 포함할 경우 체육진흥투표권(스포츠토토)의 발매금 총액을 과세표준으로 하는 것이 가장 현실적이며, 세율은 레저세와 같이 10%를 고려할 수 있을 것이다. 이와 마찬가지로 카지노의 경우에도 과세표준은 순매출액이 하는 것이 적정하며, 세율은 10%로 하는 것이 지방세 도입방안으로서 적절할 것이다.
지역자원시설세의 과세대상 확대를 통해 소방재원을 확충한다. 지역자원시설세의 공동시설세분은 소방비용을 충당하기 위한 목적세로, 도입이후 과세표준 및 세율구조가 크게 변하지 않았고 과세대상도 건축물과 선박으로 한정되어 있다. 화재 및 구조·구급 등 소방서비스 유발요인인 담배, 유류, 가스, 전기 등에 대해 원인자부담 원칙에 따라 과세하는 방안을 고려할 수 있을 것이다. 그리고 담배값 인상금 중 일부를 소방안전교부세의 재원으로 활용하는 방안이 논의되고 있으나, 안정된 소방서비스를 위해서는 장기적으로 지역자원시설세 공동시설세분에 담배 등의 발화 원인재를 포함하는 방안을 고려할 수 있다.
재정력 격차해소를 위한 공동고의 설립과 차등비율 보전방안
새로운 지방세를 도입하여도 해결될 수 없는 지역간 재정력 격차해소를 위해 지방세 공동고를 설립한다. 재원은 고속득분에 과세되는 지방소득세와 지방법인세와 지방소비세의 일정분으로 조달한다. 고소득의 범위와 공동세 일정분의 비율은 축소되는 지방교부세의 규모와 지자체의 부족한 재정수요에 대한 보전율에 따라 결정된다. 지방세 공동고의 규모는 점차적으로 축소하여 징수된 세수가 바로 지자체에 귀속되는 비유를 높여감으로서 지방의 재정자주도와 책임성을 확보하도록 유도한다.
재정이 취약한 지자체에 대한 부족한 재정수입은 지자체의 징수노력과 재정책임성이 반영될 수 있도록 부족한 재정규모를 여러 단계로 차등화된 비율로 보전한다.
도입초기 지자체가 느끼는 불안감을 해소하기 위해 기준재정수요 충족률을 유지하는 수준으로 부족재원을 보전한다. 점차 지자체의 징수노력, 재정자주성·책임성, 지자체 간 건전한 경쟁 등이 가능하도록 보전비율을 조정한다.
제도적 개선: 국고보조사업의 비중 축소
중앙정부의 이전재원 중 국고보조금의 증가를 경계하는 이유는 국고보조 사업 수행을 위한 매칭지방비 부담이 증가하고, 국가재정 부족으로 인해 국고보조율이 감소하고 있기 때문이다. 최근 중앙-지방정부 간 갈등의 논란이 되고 있는 사회복지 사업의 경우 국고보조사업으로 추진되는 경우가 많으며 지방의 부담 능력을 고려하지 않은 추진으로 지방의 재정 부담이 증가하고 있다.
자치단체는 국고보조사업 신청 시 충분한 분석과 검토 후 추진해야 할 것이다. 국고보조 비중이 증가하는 상황에서 국고보조사업을 추가로 추진할 경우, 지방자치단체의 재정 부담을 가중시키는 결과가 발생하게 되므로 기존 국고 보조 사업에 대한 점검과 신규 보조 사업에 대한 정확한 분석이 필요하다. 국고보조사업 중 지방비 부담이 큰 사업을 검토하여 불요불급한 사업은 포기하고 재정지출이 수반되는 사업은 자치단체의 과도한 부담을 최소화할 수 있도록 조정해야 할 것이다.
국고보조사업의 사무구분과 중앙-지방 간 재원부담을 재조정해야 할 것이다. 국고보조사업은 지역별·부처별로 중복 추진하는 다수의 사례가 발생하고 있으며, 사업의 통합·조정의 필요성이 대두되고 있다. 국고보조사업을 국가사무, 공동사무, 지방사무 등으로 구분하고 사업의 성격에 따라 지방 사무는 지방으로 이양하여 추진할 수 있도록 하되, 관련 사업비의 재원은 지방세체계에 포함한다.
즉, 지방자치단체로 중앙정부의 사무가 이양되거나 국가 정책적 사업을 추진하게 될 경우 사무와 함께 재원이양이 이루어지도록 해야 할 것이다. 국가사무는 국민안전, 보편적 복지, 균형발전, 국가관리, 전국 통일적 사업 등으로 구분할 수 있으며, 관련 사업에 대해서는 전적으로
국가차원에서 추진해야 할 것이다.
행태적 개선
중앙정부가 주도적으로 지방세와 지방재정조정제도의 개혁을 추진하면서 제도개선이 지방자치단체의 재정확충으로 이루어지지 못하는 측면도 있으나, 자치단체 스스로도 지방재정을 혈세로 인식하는 주인적 정신이 요구된다. 과거 지방재정을 위기 상태로 몰아넣었던 지방자치단체의 선심성 사업들(호화청사 건립, 축제성 사업, 대규모 사업 등)은 최근 감소세이긴 하나 여전히 몇몇 지역에서는 대규모 투자 사업이 이루어지고 있다.
지방정치와 지방재정의 합리적 공존을 통한 지방재정운용의 효율성과 건전성 제고가 필요하다. 지방자치단체장이 선거공약 실천을 위해 예산편성 외의 지출소요를 발생시키는데 이러한 사업의 상당수가 선심성, 전시성 사업이거나 특정 집단의 이해관계와 밀접한 사업으로 예산 운용의 비효율을 야기하므로 정치 중립적인 지방재정 운영이 필요할 것이다.
또한 정치적 이해관계에 근거하여 추진된 장기사업이 경제적 타당성을 상실할 경우 기 투입비용이 막대하여 예산운용에 부담으로 작용하는 문제를 신속하고 과감하게 해소할 수 있는 출구전략이 필요하다. 중장기 재정전망 및 상시적인 재정운영 상황 모니터링을 의무화하여 재정 위기를 사전에 인지하여 예방할 수 있는 재정운용계획을 수립해야 한다.
지방자치단체는 다음과 같은 재정운용을 통해 지방재정의 건전성을 유지하는 것이 필요하다. 지방재정 지출에 대한 성과주의 확산은 성과관리를 통해 사업의 목표대비 성과를 분석하여 비효율적이고 성과가 미진한 사업의 정리를 통해 재정 건전성을 유지해야 할 것이다. 지방재정분석을 지방차원에서 수행하여 재정운영의 자율성을 증진하고 자기 진단을 통해 재정에 대한 책임성을 인식해야 한다.
또한 중장기 경제상황을 고려한 지방재정 운영으로 지방재정 수입-지출 균형 유지가 필요하다. 이는 장기적 재원이 소요되는 불요불급한 사업은 중단하거나, 추진을 연기하는 등 지방자치단체 차원에서 투자사업과 재정운영을 평가하고 재조정하는 체제를 구축해야 할 것이다.
※ 위 글은 지방자치 20주년 국회토론회 ‘지방자치의 과거와 현재, 그리고 미래’에서 발표된 글을 요약해 발췌했다.
