행정자치부 지방규제혁신과(과장: 김광휘)에서 주최하는 ‘제4회 대한민국 지방자치단체 생산성대상’을 수상한 서울특별시 서대문구 사례다.
추진배경 및 동기
인구 1000만명과 차량 300만대가 북적이는 서울은 승용차 중심의 도시환경으로 인해 교통정체가 심하고 대기오염과 교통사고 위험이 상존해 막대한 사회적 비용이 발생하고 있어, 걷기 편하고 즐길 수 있는 거리에서 꿈을 꿀 수 있도록 사람과 대중교통 중심의 도시환경을 조성할 필요가 있었다. 그리고 이 대중교통전용지구에 다양한 문화공간을 조성하고, 문화 관련 프로그램을 도입해 사람이 모이게 함으로써 문화 수요 충족은 물론 관련 사업을 연계시킴으로써 지역경제를 진흥시킬 필요가 있었다.
이에 서대문구는 서울시와 협업해 서울에서도 대표적으로 차량이 상시적으로 정체되고 대중교통 이용이 불편하며, 연세대와 이화여대 등 대학 밀집지역임에도 불구하고 문화가 부재해 찾는 사람이 점점 줄어들고 있는 서대문구 신촌동에 소재하는 연세로에 대중교통전용지구를 조성했다.
현황 및 문제점
우선 주변에 연세대와 이화여대 등 많은 대학이 밀집되어 있는 신촌 연세로 지역은 1일 3만명 정도의 많은 사람들이 모여들고, 또한 서울 서북부지역 주요 대중교통 결절점으로서 시간당 평균 약 1200대 정도의 많은 차량이 통과하고 있어 종일 시속 10km 내외의 정체현상이 발생하고 있었다.
또한 사람이 편안하게 다녀야 할 보도에는 분전함 40개와 노점상 42개가 점용하고 있어 유효 보도폭은 2~3m에 불과하여 사람이 통행하기 힘들 정도였으며, 주변상가는 모텔과 술집 등 유흥업소가 확산되고 있고, 특히 대학문화와는 점점 거리가 멀어져 가고 있어 찾아오는 젊은이들도 점점 줄어들고 있었다.
뿐만 아니라 2000년 이후 상가임대료가 마포구에 소재하는 홍대지역과 비교했을 때 상대적으로 비싸져 많은 문화예술인들이 일시에 홍대지역으로 이전해 신촌지역 상권은 침체되어 가고 있었다. 설상가상으로 2014년부터는 연세대학교 1학년 학생들이 인천광역시에 소재하는 송도캠퍼스에서 공부하게 됨으로써 신촌지역에는 젊은 학생들이 줄어들고, 지역의 상권도 크게 위축되었다.
실시과정 및 주요 내용
서대문구에서는 이러한 신촌 연세로의 문제점을 해결하기 위하여 1단계로 ‘대중교통전용지구’를 조성한 다음, 2단계로 ‘보행자전용지구(차 없는 거리)’로 운영하기로 하였다. 서울시와 협업하여 2012년 8월부터 2013년 2월까지 지역주민이 참여하는 사업추진위원회를 구성해 총 4회의 회의를 운영했으며, 지역주민 대상 공청회를 2회 개최하였고, 주민의 요구사항에 대하여 수시로 설명회를 개최했다.
2013년 3월부터 6월까지 이 지구의 거리 디자인과 관련해 디자인위원회 심의, 가로수와 관련해 도시공원위원회 심의, 교통처리대책과 교통안전시설의 타당성 관련 교통안전시설 심의 등 관련 행정절차를 이행했으며, 총 42억원의 비용이 소요되는 분전함 이전 문제도 한국전력과 무리 없이 협의를 완료했다. 이렇게 사전적인 행정절차 등을 거친 다음, 2013년 8월부터 본격적으로 공사를 시행하게 되었으나, 문제는 42개의 불법노점상이었다.
서대문구는 노점상의 생존권을 고려하면서 노점상과 상가가 상생할 수 있고, 지역상권 활성화에도 기여할 수 있다는 기본 인식하에 노점이 불법이라고 해서 무조건적으로 철거할 수만은 없다고 판단하고, 공사 준비단계인 2012년 9월부터 노점협의체 대표와 수차례 간담회를 실시해 노점 위치와 수량 등에 타협을 시도했으나 결론을 내지 못하고 있던 중, 2013년 9월에는 노점상들이 민주노점상연합회와 연대해 격렬하게 시위를 하고 공사를 방해하기도 했다.
그러나 서대문구에서는 대화와 타협으로 문제해결 방안을 찾은 끝에 2013년 12월 신촌번영회와 노점 대표가 참여하는 ‘연세로상생협의회’를 구성했고, 총 6차에 걸친 회의를 통해 2014년 2월 마침내 ‘연세로 거리가게 개선사업 합의서’를 작성했다.
이렇게 하여 노점 수량을 42개에서 27개로 축소하고 판매대는 구에서 디자인을 고려해 일괄적으로 제작·공급하되 대부료를 납부하도록 하고, 또한 위치를 정해 도로점용을 허가해 ‘스마트 거리가게’로 재탄생시켜 문제를 해결했다.
대중교통전용지구 공간조성의 주요 내용을 보면, 먼저 보도 폭을 3~4m에서 7~8m로 확장한 다음, 보도와 차도를 평면으로 조성했고, 보도를 ‘정원’이라는 콘셉트로 설정하여 분전함을 이전하는 등 보도를 비우고 가로수와 가로화분으로 녹화했다. 그리고 보행자들의 만남·휴식·활동을 위한 광장과 쉼터 그리고 벤치를 조성했으며, 사업비는 한국전력 부담비용을 포함해 총 111억6100만원이 투입되었다.
이렇게 조성된 대중교통전용지구는 2014년 1월 개통해 16인 이상 승합차와 긴급차량 및 자전거만 상시 통행가능하게 하고, 택시는 0시부터 4시까지, 조업차량은 10시부터 11시까지와 15시부터 16시에만 통행이 가능하도록 운영하고 있다.
장기적으로는 보행자전용지구로 운영하고자 우선 개통과 동시에 주말(토요일 14시부터 일요일 22시까지)에는 차 없는 거리로 시범운영하고 있다.
한편 대중교통전용지구가 누구에게나 걷고, 즐기고, 꿈꾸는 거리가 되어 문화욕구 충족과 함께 지역경제를 살릴 수 있는 계기가 되기 위해서는 문화가 있는 거리로 조성할 필요가 있었다.
이리하여 서대문구청에서는 신촌 연세로에서 대학연합축제(5월), 물총축제(7월), 크리스마스마켓(12월) 등 대표적인 문화행사와 함께 사회복지박람회 등 각종 행사를 개최하고 있다. 특히 주말마다 신촌거리아티스트공연 등 다양한 문화행사를 열며 예술인들이 자유롭게 참여하는 버스킹 공연을 한다.
이와 함께 서대문구에서는 주민이 참여하는 상권 안정화와 문화 활성화를 위해 주민참여형 거버넌스를 구축해 세미나와 특강을 실시한 바 있으며, 적정한 상가 임대료를 통해 지역상권을 살려내기 위해 건물주와 상인간에 상가임대료 안정협약을 체결하도록 지원했다.
주요 성과 및 성공요인
먼저 상권분야로, 2014년 1월 대중교통전용지구 개통과 주말 차 없는 거리 시행으로 2014년 10월 기준 2013년 같은 기간과 비교했을 때 점포 이용객은 월 평균 24% 늘고, 매출액은 4.4%, 매출건수는 10.8% 증가했다.
두 번째 교통분야로, 운행차량 감소로 차량소통이 원활해지고 시내버스 이용객이 증가했다. 버스 운행여건개선 및 정시성 제고로 버스 승객 수는 2013년 대비 11% 상승했고, 버스이용객의 67.3%가 만족한 것으로 나타났다.
세 번째 보행분야로, 보행자 만족도는 이전 18.3%에서 78.5%로 크게 향상되었다. 그리고 2013년 대비 연세로 내 교통사고 건수는 54.5% 감소했다.
마지막 문화분야로, 차량중심에서 사람중심으로 바뀐 신촌 연세로에서 상시적으로 수많은 각종 문화행사가 개최되면서 주민들의 문화욕구는 충족되고, 그 문화수준의 향상과 더불어 주민들의 행복감도 역시 동반해 상승하고 있다.
전면적으로 차 없는 거리가 시행되지 아니한 상황에서 본 사업은 아직도 진행 중이라고 할 수 있지만, 1단계 목표인 대중교통전용지구가 개통된 후 주요 성과에 따른 성공요인은 다음과 같다.
첫째, 사업시행 전 충분한 사전 조사와 사후 모니터링이다. 서울시와 협업해 상징성과 지역여건 등을 고려해 신촌 연세로를 대중교통전용지구 시범사업 지역으로 선정했고, 사업완료 후에도 정기적으로 모니터링과 점검을 실시해 문제점을 파악·해결하고 있다.
둘째, 사업계획 수립단계에서부터 지역주민 등 이해관계자와 지속적으로 소통했고, 현장에서 답을 찾았다. 주민참여형 거버넌스를 구축했고, 연세로상생협의회를 구성해 대화하고 타협한 끝에 슬기롭게 노점상 문제를 해결했다. 상권을 활성화하기 위해서는 적정하고 안정된 임대료가 필요해 건물주와는 임대료 안정화 협약을 이끌어냈으며, 그리고 주민의 이해와 참여를 이끌어내기 위해서 박원순 서울시장이 직접 주민설명회와 특강을 실시하기도 했다.
셋째, 관련기관 간의 융합과, 관련부서 간의 협업이다. 서울시와는 서울의 대중교통전용지구 시범사업을 이끌어냈고, 한국전력과는 분전함 문제를 상생차원에서 해결했다. 그리고 서대문구청 내 교통행정과, 교통관리과, 건설관리과, 토목과, 푸른도시과 등 여러 부서가 협업행정을 실천했다.
시사점 및 향후계획
신촌 대중교통전용지구 조성을 통한 시사점은 사람중심, 현장중심, 실천중심의 행정을 펼칠 때에 문제는 쉽게 해결되고 성과가 나타난다. 서대문구에서는 지역주민 등 이해관계자와 인내심과 진정성을 갖고 지속적으로 소통하고, 현장에서 답을 찾으며, 실천했다.
향후 신촌 연세로 대중교통전용지구는 전면적인 보행자전용지구(차 없는 거리)로 운영될 계획이다. 이리하여 사람중심의 연세로가 되게 할 것이다. 그리고 양적·질적 측면에서 한층 향상된 문화가 있는 거리를 조성해 사람들이 찾아오는 연세로가 되게 함으로써 지역상권을 살리고 지역경제를 진흥시킬 것이다. 그리고 신촌 연세로 인근에 위치하는 창천문화공원 지하에 민간자본을 유치해 184면의 주차장을 확보해 주차문제를 해결 할 예정이다.
신촌문화발전소를 조성해 문화예술인들에게 창작기획실과 연습실, 소공연장으로 제공하며, 연세대 정문 앞에 소재한 폐쇄된 지하보도를 활용해 창작놀이센터를 설치해 예술인들에게 연습실, 악기 보관실, 동아리실등으로 제공할 계획이다. 아울러 지역경제 혁신주체(산·학·연·관) 간 연계와 협업이 가능한 거점으로 신촌산학혁신지원센터를 설치해 ICT, 콘텐츠, 디자인 등 다양한 분야의 스타트업 및 1인 창조기업의 사업화를 지원하도록 할 계획이다.
이 밖에 외국인관광객 유치기반 확대를 위해 이화여대앞에 문화관광의 거리(뷰티타운)를 조성하고, 관광숙박업소도 확충해 관광객이 관광코스의 하나로 스쳐지나가는 신촌이 아니라 머무르는 신촌으로 만들어 지역경제를 진흥시키도록 할 예정이다.
