기획 《월간 지방자치》, 명지대학교 빅데이터 분석연구소 

공약(公約)이란 시민들이나 국민들을 대상으로 한 공적인 약속을 의미한다. 따라서 이는 지켜져야 하기 때문에 신중하게 만들어져야 한다. 공약을 성실하게 이행한다면 민심을 얻을 수 있지만 만일 그렇지 않다면 민심이 떠나게 될 것이다.

각종 선거에서 많은 공약이 쏟아져 나오지만 당선을 위해 임시방편으로 만들어낸 공약은 신뢰할 수 있는 ‘공약(公約)’이 아니라 아무 쓸모가 없는 ‘공약(空約)’이라고 할 수 있다.

국민들의 의사가 잘 반영된 공약은 지켜질 수 있는 가능성이 높은 반면에 국민들의 현장 의견이 전혀 반영되지 않고 급조되어 만든 공약은 지켜지기 어려운 ‘공약(空約)’이 될 뿐 아니라 집행과정에서 천문학적인 사회갈등 비용을 초래하게 되는 경우가 많다.

국회의원의 성실성과 신뢰도를 확인해 볼 수 있는 다양한 척도들 중 하나는 그들이 선거기간에 내걸었던 공약을 얼마나 충실히 이행했는지 여부를 보는 것이다.

공약을 100% 이행하지 못했다고 하더라도 적어도 공약을 이행하기 위해서 노력하고 있다면 그 국회의원에게는 한 번 더 기회를 줄 가치가 있지만, 공약을 우습게 여기고 가볍게 폐기해 버리는 국회의원에게는 한 번의 기회를 더 준다고 해서 그러한 행태가 바뀌기는 어려울 것이다.

한국 매니페스토 실천본부(이하 매니페스토 본부)에서는 대통령, 국회의원, 지자체, 교육감, 지방의원 등 선출직 공무원들의 공약이행에 대한 정기적인 평가를 통해서 이들의 공약이행 여부를 점검하고 더 좋은 대안과 비전을 만들어 나가려고 노력하고 있다.

따라서 이번 체르노프 얼굴 분석에서는 매니페스토 본부에서 올해 7월에 19대 지역구 국회의원 238명(2015년 4월 재보선 4명, 재판·구속 수감 중 4명 등 총 8명 제외)을 대상으로 약 90일간 실시한 ‘총선 3년차 공약이행 평가결과’ 중 일부를 가지고 19대 국회의원들의 공약이행 현황을 살펴보고자 한다.

구체적으로 살펴보고자 하는 매니페스토 공약이행 현황들은 다음과 같다.

● 3개 선수별(초선, 재선, 3선 이상) 공약이행 현황

● 16개 광역자치단체(제주와 세종시를 합하여 산정)별 공약이행 현황

● 4개 정당별 공약이행 현황

이러한 3가지 차원의 공약이행 현황을 체르노프얼굴로 표현하되 공약의 총계는 머리의 크기로, 완료된 공약의 비율은 얼굴의 크기로, 추진 중인 공약의 비율은 눈의 크기로, 보류 중인 공약의 비율(역수)은 코의 크기로, 폐기된 공약의 비율(의 역수)은 입의 크기로, 그리고 그 외의 기타 공약의 비율(역수)은 귀의 크기로 표현한다.

공약의 총계나 완료 및 추진 중인 공약들은 그 규모가 클수록 긍정적이라는 점에서 그 숫자나 비율을 그대로 사용했지만, 보류, 폐기, 기타의 공약들은 그 규모가 클수록 부정적인 측면이 크다는 점에서 그 역수를 사용했다.

결론적으로 말하자면 부정적 지표들은 역수를 취해서 표현했기 때문에 얼굴의 각 부분의 크기가 클수록 공약이행을 충실히 하였다는 것을 뜻한다고 볼 수 있다.

아래의 <표 1>에서는 본 분석에서 사용되는 지표들이 체르노프 얼굴에서 차지하는 부분을 보여주고 있다.

 

다음 페이지의 <그림 1>, <그림 2>, <그림 3>에서는 각각 3개 선수별(초선, 재선, 3선 이상) 국회의원 공약이행 현황, 16개 광역자치단체별 국회의원 공약이행 현황, 그리고 4개 정당별 국회의원 공약이행 현황을 보여주고 있다. 

제19대 국회의원 공약이행 현황의 체르노프 얼굴로부터 발견된 점들을 정리하면 아래와 같다.

3개 선수별(초선, 재선, 3선 이상) 공약이행 현황에서 드러난 점은 다음과 같다. 머리의 크기로 표현되는 공약의 총계는 초선의원들이 가장 많았지만 얼굴의 크기로 표현되는 완료된 공약의 비율은 역시 3선 이상의 의원이 가장 높았고 약 1% 차이로 재선의원이 높았다.

반면에 초선의원의 완료된 공약의 비율은 재선의원보다도 약 10%가 적었다. 초선의원들의 경우는 따라서 추진중인 공약의 비율이 상대적으로 높게 나타났는데 큰 눈에서 이를 확인할 수 있다. 보류, 폐기, 및 기타공약들의 비율도 초선의원이 높게 나타났다.

매니페스토 본부에 따르면 이와 같은 결과는 초선의원의 경우 입법계획이 소홀하였고 공약의 비용추계 및 설계에서도 상대적인 준비부족이 있었던 것으로 보인다고 분석했다.

16개 광역자치단체별 공약이행 현황에서 드러난 점은 다음과 같다. 머리의 크기로 표현되는 공약의 총계는 경기도, 서울, 경남, 경북의 순서이다. 반면에 머리의 크기가 작게 표현되는 대전과 광주는 상대적으로 공약이 적었던 것으로 나타난다.

얼굴의 크기로 표현되는 공약완료율의 경우는 부산지역이 공약완료율 53.52%로 가장 높았고, 경남지역이 공약완료율 52.85%, 광주지역이 공약완료율 45.79% 순으로 상대적으로 높았다.

이에 반해 전남지역 공약완료율이 19.08%로 가장 낮았고, 충남지역은 공약완료율 19.73%, 울산지역은 21.46%로 나타나 상대적으로 공약완료율이 낮았다.

부산의 높은 공약완료율은 여러 가지 해석이 가능하지만 현재 양당의 대표와 국회의장까지 모두 부산지역 국회의원이라는 점을 간과할 수는 없을 것이다.

눈의 크기로 표현되는 공약추진의 비율은 울산이 가장 높고 그 뒤를 전북, 충남, 인천이 따른다. 울산과 충남은 비록 공약완료율은 낮지만 공약추진율은 높다는 점에서 좋은 평가를 할 수 있다. 입으로 표현되는 폐기되는 공약의 비율은 강원도가 가장 높고 그 뒤를 충북이 따른다.

4개 정당별 공약이행 현황에서 드러난 점은 다음과 같다. 머리의 크기로 표현되는 공약의 총계의 경우는 새누리당, 새정치민주연합, 정의당, 무소속의 순으로 나타났으며, 얼굴의 크기로 표현되는 공약의 완료 비율의 경우는 정의당, 새누리당, 새정치민주연합, 무소속의원의 순서로 표현된다.

눈의 크기로 표현되는 추진중인 공약의 비율은 무소속이 가장 높았고, 새정치민주연합, 새누리당, 그리고 정의당의 순으로 나타났다.

정당별 공약에서 새정치민주연합이 새누리당이나 정의당에 비해서 상대적으로 부족한 이유에 대해서 매니페스토 본부는 다음과 같은 분석결과를 내놓았다.

“지난 19대 총선이 대선과 연이어 치러지며 정당을 중심으로 선거공약이 제시되었던 상황에서, 새정치민주연합의 경우 대선에서 집권에 실패함으로써 국정공약의 완료도가 상대적으로 낮은 것에 원인이 있다.

또한, 합당과 지도부 교체 등으로 당 차원에서의 공약관리가 체계적으로 이뤄지지 못한 것이 원인으로 지적되고 있다.”