안영훈 한국지방행정연구원 안전통일연구센터 소장
프랑스의 지방분권체제와 개혁 과정
프랑스는 1789년 혁명 당시 국가 행정의 중심이었던 도(Department, 데파르트망)와 기초행정 단위였던 코뮨(Commune)이 있고, 지역(Region, 레지용)이 1982년 신 지방자치법 ‘코뮨, 데파르트망, 레지용의 권리와 자유에 관한 법’의 제정과 함께 창설되면서 새로운 지방분권체제로 전환돼 국가-지역정부-도정부-기초정부의 3계층 지방자치 체제로 재편됐다. 신 지방자치법의 전면 개정과 함께 새롭게 시작된 지방분권체제는 1958년 프랑스 제 5공화국 헌법 제34조, 제37조의 자치권 보장 조항과, 지방정부의 행정행위와 관련된 상위법인 유럽연합법, 유럽의 지방자치정부헌장, 프랑스 국내 관련 성문법과 행정판례 등에 근거한 것이다. 그리고 다시 2015년 현재 지방정부의 관할지역 재편 및 선거구 재획정법 제정에 따라 2016년부터 본토 22개의 지역정부가 12개로 축소됨과 동시에 2015년 12월 지방선거를 통해 통합이 확정된 지역의 경우 지역정부와 도정부의 지방의원들이 합쳐져 통합형 지역정부와 지방의회를 구성하게
된다.
프랑스의 지방분권화 확대 과정
지방분권 추진 제1단계(1982~2002): 중앙권한의 지방이양 확대와 국가의 통제권 폐지
신 지방자치법 출범 이후 다음 해인 1983년에는 사무배분법을 제정하여 중앙-지방 간 사무이양을 추진하였고, 1985년과 1986년에는 총괄적 권한이양 및 그에 따른 재정이양원칙 등을 후속적으로 제정하여 실행하였다. 1992년 2월 92-125호 법률(지방분권법)로는 국가의 중앙권한을 지방행정기관으로 대폭 이관하였다. 이어서 지역의 경제사회이사회를 거치는 의무적 의견수렴 절차와 기능을 강화하고, 국가행정기관의 행정분권헌장을 공표하여 지방정부와의 적극적인 협력관계유지를 천명하였다. 지역균형발전정책을 새롭게 추진하기 위해서 1995년 2월 법 95-115호를 통해 정부는 지역토지이용계획, 지역개발계획 등에 대한 지침을 다시 제정하고, 지역균형발전에 관한 사무권한과 관련해서 각 지방정부가 역할 재정립을 세부적으로 재규정했다. 그에 따라 레지용은 도시와 농촌 간 관계의 균형발전을 위한 페이(pays) 권역에서의 지역개발권과 경제권, 세수징수권으로 결합된 도시연합체(urban communities)와 관련 도심지역의 지역개발권을 이양받았다. 동시에 1999년 7월 99-586호 법률로 지방정부 간 협력기구(지방자치단체조합)의 간소화를 추진해 조합제도를 3가지 방식으로 단순화시켰다.
지방분권 추진 제2단계(2003~2009): 2003년 헌법개정
비록 지방분권 강화를 위한 여러조치들이 이행되었지만, 지방정부를 대표하는 상원의회에서는 여전히 지방분권 정책의 이행이 부진하다고 주장했다. 당시 대통령인 자크 시락은 정부가 중심이 되어 지방분권 확대를 위한 헌법 개정을 추진했고 상하국회의원의 동의를 얻어 2003년 헌법을 개정하였으며, 이에 정부 조직법 등의 제·개정 그에 따른 사무배분의 전면 재정립을 단행했다. 정부는 2000년대부터 3년여에 걸친 국민적 논의를 거쳐 2003년 3월 상하원 합동총회를 열고 지방자치 관련 프랑스 헌법 중에서 총 10개조의 12개 조문들을 완전히 수정했다. 이후 시행령 등을 통해서 권한이양 방법을 구체화하여, 과거 제5공화국 헌법 제12장 <지방정부> 편을 대폭 개정해 제1조 ‘지방분권 국가’임을 천명하고 이와 함께 14개의 조문을 바꿨다. 2003년 헌법개정 이후의 주요지방분권 정책을 간략히 정리하면, 레지용은 지역계획, 경제발전, 구조기금의 재정관리, 직업교육, 지역병원 운영 및 병원재정 관리 등의 책임을 맡아 권한이 강화되었고, 데파르트망은 사회부조, 기초수입보장제, 기초고용수입보장제 등에 대한 책임이 확대되었다. 후속적으로 지방이양과 자치권 확대에 따른 재정보전 및 재정보전에 대한 평가, 합법성 문제, 국가의 지방행정조직 재정비, 지방정부 간 협력조직에 대한 새로운 정비 등 다양한 정부 간 관계를 끊임없이 재편했다. 그 결과 2010년 기준으로 13만명 이상의 국가공무원이 지방공무원으로 신분을 바꾸었으며, 국가는 지방정부에 대한 재정보전으로 약 130억 유로 등을 지원하게 되었다.
지방분권 추진 제3단계(2010~2015): 지방자치 계층 개편
제2단계 지방분권 정책이 주로 사무권한의 지방이양을 통한 지방정부의 자치권 확대에 초점을 두었다고 한다면, 3단계는 사르코지 대통령을 중심으로 대통령의 임기를 7년에서 5년으로 축소하고 동시에 3단계의 지방분권 가속화를 추진했다. 이 3단계의 전략은 주로 직접적인 주민참여를 확대하고, 지방행정체제를 간편화 하는 작업에 초점을 두어 진행됐다. 또 2008년 세계 금융위기에 따른 지방재정의 제약을 극복하기 위한 지방재정 운영 효율화정책도 함께 추진하여 규제개혁, 지방행정체제 및 지방재정 개편작업이 주류를 이루었다. 그 결과 계층제 축소 등에 관한 개혁 작업을 위해 지방행정체제개편위원회가 구성되어 2014년 이후의 지방자치체제 개편에 관한 기본 구상을 제시했다. 이 개편위원회는 대략 20가지의 개혁정책을 제안하였고, 현 시점에서는 대부분 제안내용들이 실현되어가고 있다. 제안된 개편내용을 간략히 보면, 레지용 수를 대략 15개로 축소·조정, 데파르트망간의 자발적인 통합, 2014년부터는 레지용 단위의 단일 선거를 통해 레지용 의원 및 데파르트망 의원을 명부식 비례대표제로 동시에 선출, 지방정부간 협력 조직의 개편, 이들 기구의 조합의원들 대해서는 보통직접선거에 의한 선출, 11개 광역대도시권의 신설, 국가-지방정부 간 중복권한의 폐지, 주민직접 참여가 가능한 지방재정 운용의 제도화와 함께 운영성과지표를 기반으로 한 보고서 작성·공표, 6년마다 부동산기준 직접지방세 정비, 폐지된 사업세보전을 위한 보완정책, 단일 조세대상에 대한 과세중복 제한 등 이다. 또한 수도인 파리시를 중심으로 몇 개의 도시를 묶어 ‘그랑 파리(Grand Paris, 파리 대도시)’를 출범시키고 그랑 파리에 속한 기초정부들은 그들의 자치정부 자격을 그대로 유지하고 시의원 선출과 관련해서 현재의 투표형식을 고수하되, 2차 투표로 진행되는 비례대표제 명부식 선거에서 상위후보자는 광역시의원, 하위 후보자는 그랑 파리 의원으로 선출하는 방식을 제안하기도 했다.
프랑스의 2003년 헌법개정에 의한 지방분권화 전략
프랑스가 지방분권을 추진하는 단계에서 헌법개정을 하게 된 직접적인 원인은 바로 사무이양에 따른 재정보전이 제대로 이행되지 못하면서 지방정부 재원의 재중앙집권화 경향이 점진적으로 확대되었기 때문이다. 지방자주재원이 악화된 주원인은 지방세 제도가 이해하기 어려울 정도로 복잡하고, 그만큼 불투명해 제대로 주민의 관심이 미치지 못했던 탓도 있었다. 또 국가가 지방정부에 지원하는 (국가보상 명목의) 보조금제도가 1983년 이후 13배, 1987년부터는 3.3배 수준으로 증가되어 지방세에 의한 자주재원 확보보다 국가로부터의 재원 보전제도가 확대되면서 더욱 더 자치재정권을 잠식해 왔다. 그 결과 지방세 자주재원과 국가보전재원 간의 경계가 무너질 정도까지 자치권 침해를 받게 되었다. 간접적인 원인은 전 세계 지방자치 선진국들의 지방분권체제의 가속화 때문이었다. 유럽연합 국가 중에서 중앙집권형 단일국가들의 모델이 되었던 나폴레옹형 행정체제 방식에 기초한 근대국가 모습이 사라져갔고, 유럽연합의 지방정부들은 조직·기관구성의 다양함이 확대되면서 지방정부에 대하여 법률제정권을 확대시키고 법규 명령권을 부여하는 국가들이 다수 나타나면서 지방자치권의 확대 현상이 가속화되었다. 또 다른 원인은 지방분권 관련 국제법·국내법에서 헌법적 차원의 법체계와 통치상 법적 수준의 일치가 필요하게 되었다. 마스트리츠조약 이후 유럽연합은 유럽연합 관련 여러 국제법에서 지방자치권을 기본법으로 인정해 왔다. 나아가 프랑스가 해외영토의 법적지위를 지방정부로써 자치권을 확대하는 방향으로 변화시키면서 해외영토의 레지용이 지방정부로 재탄생하게 되었고, 이러한 방향으로 인해 국내법체계와 헌법적 근거 규정들을 개정할 필요성이 제기되었기 때문이다.
2003년 헌법개정에 따른 지방분권화 효과
2003년 헌법개정에 의한 근거 규정들의 영향으로 이를 실천하기 위해 2004년 8월 ‘사무이양에 따른 지방정부의 자율과 책임에 관한 법률(LRL)’을 제정하고 13만 3000여명의 정규직 인력을 지방정부로 이양(사무-조직-신분의 이양/이전)했다. 사무배분법에 의하면 상위 지방정부(도정부-지역정부)가 하위 지방정부에 대한 행·재정적 감독권을 금지하고 있고, 국가만 코뮨, 데파르트망, 레지용에 대한 의무를 부과할 수 있도록 규정하였다. 즉, 지방정부 간 위임사무의 배분은 금지하고 있는 것이다. 따라서 지방정부 간에는 계서적인 상급 자치단체가 존재하지 않으며, 지방정부 간의 관계는 지시, 감독의 관계가 아닌 자율적 의사결정권에 따른 자치행정이 이루어지는 협력적 동반자 관계를 법으로 명확히 규정해 두고 있다. 지방정부에 복지사무 등을 이양하면서 데파르트망에는 사회복지분야 지원기금 관리 등을, 레지용에는 사회복지 및 의료지원기금 등의 지원·운영관리에 관한 포괄적인 사무권한을 이양하였다. 최저생계비를 지원하는 제도인 기초수입보장제 운영·관리 인력에 대해서도 프랑스 정부가 지방에 지원한 재정보전은 2009~2010년을 기준으로 1961만유로까지 보전하였다. 2002~2013년 동안 21%(32만6500명 증원)가 증가하였고 같은 기간 동안 중앙공무원 수는 약 5% 정도 감축되었다. 헌법개정 이후 지방정부로의 인력이양을 보면 주로 2006~2008년 사이에 가장 활발하게 진행되었으며, 국가공무원 소속 중에서 총인원 11만 7000명이 지방공무원으로 전환되었다. 사무권한의 이양에 맞추어 주로 광역 수준의 레지용과 데파르트망으로 배분되었다. 한편 2005년부터 각 지방정부는 매년 인력채용 수를 늘려 왔다. 그 결과 어떤 지방정부의 경우 대략 3배의 인력이 증가한 곳도 있었다. 이때 채용인력은 주로 특정직무수행을 위한 인력임용, 장애인 우대, 전문직의 전환을 통한 인력충원 등이며 주요 분야는 서비스, 학교급식, 사회복지, 심리치료, 의료분야 등이 주류를 이루었다. 특히 교육기관에 종사하는 공무원들이 지방으로 대다수 이양됐다. 2005년 12월 정부령을 기초로 중앙정부로부터 인력이양이 시작되며 교육부 등 관련부서의 이양이 2009년 1월 종료되었다.
정부의 재정지원 방법 및 결과
국가의 지방정부에 대한 재정보전 방법을 세부적으로 보면 ① 중앙권한의 지방이양에 따라 재정지원은 유류내국세의 일정부분을 지역정부에, 보험 관련 특별세의 일부는 도지방정부에 이전했다. 그 결과 2008년부터 도지방정부는 유류내국세의 세수를 도예산의 재원으로 활용하기 시작했다. ② 재원이전은 총액 지원을 원칙으로 하기 때문에 국가가 동일한 사무를 수행할 때 지출한 직간접 지용을 전부 고려하여 지출총액과 동일한 액수를 지원하는 것으로 추진하였다. 경상경비 추정은 국가가 권한을 이전하기 전 3년 간 지출한 총액의 평균액을 계산해 산정하였으며, (사업)투자(운영)비는 사안별로 차이가 있는 점을 고려해 지난 10년 간 국가가 투자예산 항목으로 지출한 액수를 현재가액으로 산정해 평가한 평균액을 전체 이양하도록 했다. ③ 이외에도 지방이양에 따른 지방정부의 증가된 지출액을 보전하기 위해 사무수행 결과에 따라 부족한 예산을 검토하여 추가지원하도록 했다. 먼저 사무가 이양된 해에 사무수행을 위한 재정지원액의 평균치로 지급한 뒤 법적으로 전체 재정보전 총액이 결정되면 규정에 따라 추가 지원하는 방식으로 지원하였다. ④ 지방이양에 따른 재정지원액과 증가된 비용총액 결정은 비용평가위원회의 자문을 거쳐 내무부 장관령으로 제정한다.
자치입법권의 확대
프랑스는 지방자치권을 확대한 조치로 광역자치단체인 지역정부의 조례에 대해서 ‘법규제정권’을 인정해 주었다. 이는 법률적으로 중앙정부 법규제정권이 일차적이며 지역정부 법규제정권은 이차적인 지위를 가지는 것으로써 개정된 헌법에서 명시한 결과, 지역정부의 조례는 법률 적용을 위한 위임된 조치·절차 등을 규정하는 제한적인 법규제정권 성격만이 아니라, 그 범위를 넘어서 바로 법률 집행을 위한 직접적인 이행절차를 제정할 수 있는 이차적 지위의 법규제정권 효력을 갖게 되었다. 말하자면 법적으로 지방정부의 조례 및 입법권 범위를 확대한 것이다.
※ 위 원고는 12월 9일 프레스센터에서 개최된 제5회 지방분권포럼에서 안영훈 한국지방행정연구원 안전통일연구센터 소장이 발표한 ‘프랑스 사례를 통한 지방분권개혁 과제 및 전략에 관한 연구’에서 발췌한 내용입니다.
