1946년 출범한 의원내각제하의 프랑스 제4공화국은 군소정당 난립과 격렬한 정쟁으로 몇 개월 단위로 정권이 바뀌는 극심한 정치적 혼란을 겪게 된다. 제4공화국 13년 기간 동안 무려 25차례의 개각과 22회의 내각불신임이 이루어질 정도였다.
결국 1958년 들어 대통령 권한이 강한 오늘날 이원집정부제의 제5공화국 체제로 들어서게 된다. 그런데 당시 극도로 불안정한 정국상황에서도 국가 전체적으로는 별다른 위기를 겪지 않았다. 그 이유는 정치적 중립 전통이강한 관료조직이 흔들리지 않고 제 기능을 수행한 측면도 있지만 다른 하나는 오랜 기간의 지방자치 전통 덕분이었다(물론 프랑스는 중앙 집권적 지방자치에서 분권형 지방자치로 전환한 것은 1982년 이후부터다).
통상 지방자치 학자들이 지방자치의 가치와 효용성을 이야기할 때 흔히 ‘민주주의의 학교’, ‘자기결정의 자유가치 실현’, ‘주민과 지역특성에 맞는 행정의 구현’ 등 여러 가지를 거론한다. 특히 그중에 눈여겨봐야 할 부분은 ‘중앙의 독재정치에 대한 민주주의의 방파제 또는 중앙정치 혼란으로부터의 방파제’라는 역할이 아닌가 싶다.
이는 지방자치가 중앙의 독재 권력에 대항하여 지역단위에서의 민주적 가치를 지키고, 나아가 중앙 정치의 혼란과 변동으로부터 어느 정도 거리를 두고 지역을 안정적으로 관리할 수 있어 국가 전체의 안정적 운영을도모할 수 있다는 의미다.
지방자치가 성숙되면, 중앙의 정치적 혼란이나 무정부상태가 되더라도 지방에 파급되지 않고 지역 운영의 독자성과 안정성을 유지할 수 있기 때문이다. 지방자치가 국가의 위기에서 안전장치 역할을 한다는 뜻이다.
선진 지방자치 국가인 미국은 연방정부와 주정부 50개, 그리고 8만여 지방정부(특별지자체 포함)로 구성되어있다. 연방헌법 제10조와 ‘딜런의 법칙(Dillons’rule)’, ‘홈룰(Home-rule)의 법칙’에 따라 연방과 주, 지방정부는 중첩됨 없이 주어진 각자의 권한과 기능을 수행하는 수평적 분권의 성격이 강하다(반면에 우리나라는 중앙정부와 시도, 시군구는 보조사업이나 위임위탁 등의 형태를 통해 하나의 사무를 각 행정계층이 계층적으로 분담하여 수행하는 수직적 분권의 형태다). 그러다 보니 연방정부 차원의 정치적 혼란은 주정부나 지방정부에 그리 영향을 미치지 못하고 주정부나 지방정부는 지역관리를 안정적으로 수행하게 된다.
"지방자치는 중앙의 독재정치에 대한 민주주의의 방파제 또는 중앙정치 혼란으로부터의 방파제다."
2010년 튀니지에서 시작된 재스민혁명은 이집트와 리비아, 예멘, 그리고 시리아까지, 북아프리카와 중동지역으로 확산되면서 ‘아랍의 봄’을 가져왔다. 그 이전에는 구 소련지역인 조지아(그루지아)에서 2003년 장미혁명이, 2004년 우크라이나의 오렌지혁명, 그리고 2005년 키르기스스탄에서는 튤립혁명이 일어났다.
그러나 결과적으로 이들 국가 대부분은 시민혁명 이후 오히려 극심한 분쟁이나 새로운 독재정권의 등장 등 더 큰 혼란과 퇴보에 빠지게 된다. 그런데 이들 나라의 공통점은 지방자치가 실시되지 않거나 ‘무늬만 지방자’인 지방자치의 후진국이란 점이다. 물론 이들 국가의 혼란에는 여러 가지 원인이 있겠지만, 중앙정치의 혼란이 여과 없이 그대로 지역에 파급되어 국가전체의 불안을 가져온 것도 원인 중의 하나일 것이다.
우리도 지방자치를 본격 도입한 지 20여년이 넘어 성년의 길로 접어들고 있다. 최근 탄핵정국을 보면서 여러 가지 생각에 잠기게 된다. 만약 우리가 여전히 지방이 중앙의 하부기관에 불과한 관선(官選)시대에 머물러 있다면 어떻게 되었을까? 민선 이전인 1970년대와 80년대 여러 번의 국가적 정변이 있을 때마다 중앙과 지방할 것 없이 국가 전체가 충격과 혼란의 소용돌이 속에 있었던 기억이 새롭다.
그런데 최근 끝 모를 국가적 위기 속에서도, 과거의 큰 정치적 혼란기와는 달리, 전국 대부분의 지역은 큰 문제없이 돌아가고 있다고 한다. 오히려 상당수 자치단체는 지역안정대책기구를 만들고 지역현안과 민생을 챙기는 모습을 보이고 있다.
중앙 정부의 역할 부재와 기능 마비가 지역주민 삶의 불안과 위기로 번지지 않도록 기민하게 대응하는 형국이다. 이런 발 빠른 대응은 아마 불완전하나마 지방자치를 시행하고 있기 때문이 아닐까? 지방자치가 나무가되고 산맥이 되어 중앙의 회오리 바람을 막아내고 있는 건 아닐까? ‘지방자치가 중앙정치의 방풍림 또는 방파제’라는 위력이 국가적 위기상황에서 빛을 발한 것이라 생각한다. 지방자치제 덕분에 지방이 튼튼하게 받쳐주고 있고, 같은 이유로 이 혼란 속에서도 지방정부가 큰 문제없이 지역 살림을 꾸려나가고 있다면, 분권과 치의 효용이 어느 정도 입증된 것 아닐까?
이렇듯 지방자치의 가치가 증명된 만큼 앞으로 개헌 논의가 이루어지게 된다면, 더 나은 대한민국을 위해 새로운 헌법에 ‘분권과 자치’라는 시대정신을 잘 담아내었으면 하는 바람을 가져 본다.
