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이 코너는 대한민국의 미래를 위해 대통령선거 후보, 공직자,국민 모두 반드시 읽어야 할 우리나라의 실패한 출산정책에 대한 진단이다. 한 해 동안에 태어나는 아이의 수가 1970년대 매년 90만 명이 넘었는데 올해는 30만 명 대로 무너질 것으로예상되는 심각한 인구 문제에 대한 조영태 교수의깊이 있는 빨간불이 제시된다.

 

 

10년간 100조 원 투입했으나 효과 없어

 

 

우리나라는 현재 초저출산 현상을 경험하고 있다. 인구학에서는 합계출산율이 1.3이하로 3년 이상 지속될 때의 상황을 초저출산 현상이 나타났다고 규정한다. 초저출산이 일반적인 저출산과 구별되는 이유는 한 번 합계출산율이 1.3 아래로 내려가면 다시 회복되기가 매우 어렵기 때문이다. 마치 빠져나갈 수 없는 덫에 갇힌 출산 상황이 되어버린 것이다. 초저출산 현상이 최초로 발생한 것이 2002년인데 우리나라는 바로 그 덫에 갇혀, 15년이 지난 지금도 합계출산율이 호전될 기미가 없어 안타깝다.

 

 

사실 합계출산율보다 더 중요한 것이 바로 출산아 수인데, 2002년부터 한 해에 태어나는 아이의 수가 50만명 밑으로 내려가서 2016년에는 통계를 집계한 이래 최저인 40만6000명까지 떨어졌다. 1970년대 생들이 매년대략 90만명 대, 1980년대 생들이 80만 명 대, 그리고 1990년대 생들이 70만 명 대로 태어났는데, 2000년대생들부터 40만명 대가 된 것이다.

 

2017년부터 출산율 30만 명 대

 

 

이에 그치지 않고 올해부터 우리나라의 출산아 수는 30만 명 대로 떨어질 것이 이미 예견되어 있다는 것이다. 게 다가 만일 지금과 같은 청년들의 피폐한 삶이 지속된다면 2030년대에는 매년 20만 명만이 출산할 것이 거의 분명하다. 안타까운 일은 매년 20만 명 출산아가 현실이 될 가능성이 그렇지 않을 가능성보다 더욱 크다는것이다.

 

 

그렇다면 상황이 이 정도로 심각한데 우리 정부는 무엇을 해왔는가? 정부는 지난 2006년부터 초저출산 현상과 인구고령화 현상을 동시에 우리나라의 가까운 장래를 위협하는 위험요소로 규정하고 이에 대응할 수 있는 ‘저출산 고령사회 기본계획’을 마련하여 시행해 오고 있다. 이 계획에 근거하여 정부는 지난 10여 년간 100조원이 넘는 막대한 예산을 저출산 극복에 투입하였는데, 안타깝게도 출산율의 변화는 없다. 오히려 위에서 언급한 것처럼 출산아 수는 이제 30만 명 대로 떨어지게 될 것이 거의 분명하기 때문에 정부의 입장이 난처하기만 하다.

 

그렇다면 과연 무엇이 문제인가? 저출산 현상의 원인이 다양한 것처럼 문제가 해결되지 않고 있는 것에도 수많은 이유가 존재할 것이다. 여기서는 다양한 이유들 중에서 우리나라 정부가 출산과 관련하여 만들어 놓은조직, 정책, 시행과정 등 정책 환경을 중심으로 왜 2000년대 초반부터 우리나라에 초저출산 현상이 시작되었고, 왜 해결의 기미조차 보이지 않고 있는지를 점검해 보고자 한다. 나아가 초저출산 현상을 극복하기 위해서 어떠한 정책 환경이 필요한지도 제언하고자 한다.

 

우리나라의 인구정책: 실패할 수밖에 없었던 이유

 

 

우리나라의 인구정책은 1960년대 초반 출산을 억제하고자 한 가족계획정책부터 시작되었다. 이 가족계획정책은 1996년까지 지속되었고, 출산율이 1.5 수준에 이르러서 정부는 가족계획 정책을 중단하였다. 이후 우리나라에는 공식적인 인구관련 정책이 없었다가 2006년 초저출산현상에 대응하기 위해 한때 ‘새로마지플랜’이라고 불리웠던 저출산고령사회기본계획을 발표하면서 다시 정부의 정책으로 등장하였다. 이 저출산고령사회기본계획은 매 5년 단위로 새롭게 수정 및 보완이 이루어지면서 2016년 1월부터 제3차 계획이 수립되어 시행되고 있다.

 

 

(1) ‘출산율’에만 초점을 맞춘 인구정책

 

 

가족계획이 인구정책의 목표였던 과거에도, 초저출산 현상이 발생하고 심화되고 있는 현재에도 우리나라 인구정책의 주요 대상은 언제나 출산율이었다. 실제 인구를 구성하는 것이 사람의 수임에도 불구하고 정부는 출산율을 중심으로 목표를 설정하고 그것에 맞추어 정책을 추진해왔다. 사회를 구성하는 것은 출산율이 아니라 출산율에 의해 실제로 태어난 아이들의 숫자이다. 합계출산율이 높으면 당연히 출산될 아이들의 수도 증가한다. 하지만 출산율과 출산아 수가 반드시 동일한 방향으로만 움직이는 것은아니다.

 

 

베이비부머 1세대와 2세대의 비교가 바로 좋은 예이다. 베이비부머 1세대는 통상 1955년에서 1964년 사이에 태어난 사람들을 일컫는 말이다. 2세대는 1965년부터 1974년 사이에 출생한 사람들이다. 각 세대는 모두 한해에 평균 90만 명이 출생하였다. 그런데 1세대는 전쟁을 통해 가임기 여성의 수가 적었음에도 불구하고 각여성 1명이 임신과 출산을 반복하면서 높은 출산율을 보였던 결과로 인해 그만큼의 수가 태어났던 것이었다.반면 1965년부터 1974년생인 베이비부머 2세대는 합계출산율은 이전에 비해 크게 낮아졌지만 가임기 여성의 수가 이전 연령대에 비해 크게 증가하면서 실제 출산아 수가 이전과 거의 동일하게 출생하였다.

이 예처럼 인구정책은 출산율에만 초점을 맞추면 안 된다. 그런데 저출산고령사회기본계획이 실시된 이후에도 우리 정부는 목표 합계출산율을 시기별로 정해놓고, 그것을 달성하면 인구문제가 해결될 것으로 판단하였다. 1980년대 가족계획을 통해 출생한 여성들의 수가 매년 줄었기 때문에 그들이 가임기에 들어온 지금, 매년주된 가임기 여성의 수가 줄어들고 있다. 그렇게 되면 같은 수의 자녀 출산이라도 분모에 들어갈 여성의 크기가 줄어들어 합계출산율은 증가하는 착시현상이 발생한다.

 

2013년 이후 한 해에 매년 43만 명 정도의 아이가 태어난다. 합계출산율은 아주 미약하지만 증가추세에 있었다. 2016년부터 주된 가임기 여성의 수가 빠르게 줄어들 것이기 때문에 합계출산율이 증가하더라도 출산아 수는 줄어들 수 있었다. 실제로 합계출산율이 2015년 1.24에 비해 2015년 1.17로 떨어졌는데, 여기에 가임기여성의 수까지 줄어들면서 출산아 수가 2015년 약 43만 명에서 2016년 약 40만 명으로 줄어들었다.

만일 합계출산율이 1.2명으로 유지된다고 해도 출산하는 아이의 수는 2018년부터 30만 명 대로 줄어들게 될 예정인데, 안타깝게도 그 시기가 올해로 한 해 당겨질 전망이다. 관심을 합계출산율에 놓을 때보다 출산아 수에 놓으면 상황이 얼마나 심각한 것인지를 더욱 명확하게 알 수 있다. 저출산 대응 정책 역시 여기에 초점이 맞추어져야 한다.

 

(2) 현재형 인구정책

 

우리나라의 출산관련 정책의 목표는 언제나 현재형이다. 오늘 태어난 아이들은 현재의 사회에 주는 영향력이클 수가 없다. 약 10년이 지나면 학교 환경에, 그리고 약 20년이 지나면 시장에 영향을 주게 된다. 그렇다면 과연 우리 정부의 인구정책은 10년과 20년을 내다보면서 정책을 추진하고 있는가? 안타깝지만 전혀 그렇지 못하다. 워낙 출산율과 출산아 수가 올라갈 기미를 보이고 있지 않아서 그럴 수도 있겠지만, 언제나 정부 인구 정책의 목적은 현재다.

 

2016년 정부가 발표한 제3차 저출산고령사회기본계획의 저출산 분야의 보완책을 보면 얼마나 정부의 정책이현재 중심적인지 쉽게 알 수 있다. 2015년 말에 대통령이 직접 제3차 기본계획을 발표하면서 이전 계획들이 양육과 보육환경 개선에 초점을 맞추어 온 것에서 이제는 혼인지원에 정책의 초점을 맞추겠다고 했다. 혼인이 계속 늦춰지고 있고, 이는 출산의 연기를 넘어서 기피로까지 이어지고 있다는 판단을 했기 때문이었다. 그런데 당시에 방향은 발표를 했지만 어떻게 혼인을 지원하여 혼인을 앞당기겠다는 내용이 준비되지 않았고, 이에 대한 많은 언론과 학계의 비판이 있었다.

정부는 2016년 여름 보완책을 발표했다. 그런데 너무나도 놀랍게도 정부의 보완책은 난임시술에 대한 지원을 더욱 강화하겠다는 것이었고, 이를 통해 2만 명의 아이가 더 태어날 수 있을 것으로 전망했다. 많은 사람들이작년에 발표된 내용의 보완책으로 어떻게 혼인을 지원하여 혼인 연령을 낮출 것인가 기대하였는데, 정부는 난임시술 지원 강화책만을 발표했고 혼인관련 정책 내용에 대한 언급이 전혀 없었다. 당연히 여기에 대한 비판이 일었고, 과연 난임시술 지원이 2만 명의 아이들이 추가로 출산하게 될 것인지에 대한 논란이 발생했다.

 

왜 정부는 그러한 발표를 한 것일까? 필자의 생각으로 정부의 저출산 정책은 그야말로 현재 중심형이기 때문이다. 2016년 제3차 대책이 시작되었는데, 1분기와 2분기의 출산 건수 및 혼인 건수가 역대 최저 수준인 것으로 집계되었고, 그 해 출산율이 작년에 비해 낮아질 것으로 예상이 되었다. 한마디로 현재 출산 상황이 좋지않기 때문에 정부에게 중요한 것은 장기적인 효과가 나타날 혼인지원은 관심의 대상이 되지 못했던 것이다.단기적으로 바로 출산아 수로 나타날 수 있는 무언가를 찾았고, 그것이 바로 난임시술 지원이었던 것이다.

난임시술 지원 자체가 잘못된 것은 아니다. 하지만 저출산 정책은 장기적인 관점에서 진행이 되어야 하고, 그내용 역시 장기적인 안목에서 마련이 되어야 함에도 불구하고 여전히 정부는 단기적인 처방에만 급급했다. 그것이 바로 6개월 전 스스로 중요하다고 말했던 정책의 방향을 무시하는 식의 보완책으로 나온 것이다. 덕분에 혼인 지원은 다시 수면 아래로 들어갔고, 그나마 잡혔던 방향마저 어지러워지고 말았다.

 

인구정책은 오늘이 아니라 미래를 보고 이루어져야 한다. 기능적인 측면에서 오늘 태어난 아이들이 사회에 기여할 때는 현재가 아니라 최소한 10년 혹은 20여 년 뒤의 미래이다. 그러므로 인구정책은 현재에 투자하는것이 아니라 미래에 투자하는 것이다. 그렇기 때문에 오늘의 출산율 혹은 출산아 수에 일희일비하기 보다는인구정책의 방향을 잘 설정하고 그것을 큰 흐름으로 만들어 나가려는 노력이 필요하다. 그런데 현재 우리나라의 인구정책은 그 반대로진행되고 있다.

 

(3) 정부 및 정치권의 ‘인구’ 경시

 

 

다음은 정부와 정치권이 초저출산 현상이 시작된 2002년 이후 과연 얼마나 이 문제를 심각하게 생각했는가의 문제이다. 2002년 언론에 의해 초저출산의 위기가 경고되었지만 당시 정부조직에는 이를 주된 업무로 다루는 부서가 생성되지 못했고, 2005년에서야 보건복지부내에 저출산 관련 정책을 주된 업무로 하는 저출산정책과가 구축되었다. 하지만 이 역시 보건복지부 내부의 하나의 과에 불과했기 때문에 저출산 현상의 원인을파악하는데 있어 역부족일수밖에 없었고, 대응책은 그야말로 미봉책에도 미치지 못하는 수준이었다. 이후 저출산 현상을 심각하게 바라보는 사회적 담론이 형성되었고 일본의 사례를 참조하여 2006년 대통령이 위원장이 된 저출산고령사회위원회를 조직하고 저출산고령사회대책을 정부의 공식적인 정책으로 내놓게 되었다. 하지만 대책을 준비할 시간이 1년여 밖에 되지않았기 때문에 정부는 다양한 학술적 연구를 통한 정책의 마련보다는 1개의 국책연구소의 연구와 그들의 정책적 제안에 전적으로 의존할 수밖에 없었다.

 

 

저출산 현상의 원인이 그야말로 복잡다단한데도 이를 연구하고 현상에 대한 이해를 통한 정책의 마련보다는당장 무언가를 만들어내는 것이 더 중요하다는 판단을 했었고, 그 결과가 해외의 사례를 발굴하고 그것을 그대로 준용하는 것이었다. 결국 국책연구소는 해외사례를 발굴하는데 매진했고, 그 결과로 나온 것이 보육환경 개선이었다. 당시 우리나라의 보육환경이 그다지 좋은 편이 아니었기 때문에 그 자체가 잘못되었다고 볼수는 없다. 하지만 과연 보육환경개선이 저출산을 극복할 수 있는 필요조건이면서 충분조건이었는지에 대한 더욱 치열한 고민이 필요했다. 그것이 없었던 결과가 바로 지금도 반등의 기미가 보이지 않는 출산력이다.
정부가 얼마나 저출산에 대한 관심이 없었는지는 이를 극복하기 위해 준비한 저출산고령사회위원회의 위상과 역할을 통해서도 확인할 수 있다. 저출산고령사회위원회는 2006년 처음 발족하였는데 사안의 중요성을 고려하여 대통령이 직접 위원장이 되어 당연직 국무위원들과 민간 전문가들도 구성되었었다.

 

이후 이명박 정권이 출범되면서 이전 정부에서 만들어 놓은 각종 위원회를 정리하면서 그 대상에 포함되었다. 얼마나 저출산 현상을 가볍게 여겼었는지 볼 수 있는 부분이다. 이명박 정권의 마지막 해에 다시 대통령이 위원장이 되는 위원회를 격상을 시켰는데, 위원회의 임기가 2년이었기 때문에 유명무실한 지위를 가졌었고 실제로 활동조차 없었다.

 

박근혜 정부 들어 위원회를 그대로 대통령 직속으로 유지하였지만 여전히 실제 회의는 단 2회에 그쳤고, 심의나 연구의 기능이 전혀 없는 식물 위원회처럼 활동했다. 이유는 2년 임기였기 때문에 정권이 바뀌어도 새로운 사람들로 구성할 수가 없었던 것이 하나이고, 더욱 중요한 것은 그럼에도 불구하고 위원회를 통해 강력하게 정책을 추진하고자 한 청와대의 의지 자체가 박약했던 것이 다른 하나이다.

 

위원회 아래에는 전문가들로 구성된 실행위원회가 조직되어 있었고, 이를 통해 제3차 기본계획을 준비한다는형식을 가지고 있었지만 실제로 실행위원회가 제대로 작동하지 않았고, 모든 정책의 준비는 한국보건사회연구원이 준비한 정책들과 참여한 위원들의 의견에만 근거하여 이루어졌다. 한마디로 계륵과 같은 존재의 저출산고령사회위원회였고, 그 결과 입으로만 중요한 저출산 해결이고 실제로 컨트롤타워로서의 역할은 하지 못했다.

 

저출산에 대한 무관심은 국회 역시 마찬가지였다. 입으로는 국회의원 모두 저출산과 고령화가 매우 중요한 한국의 위협요소라고 이야기를 한 지가 이미 10년도 넘었다. 하지만 그 사이 저출산 관련 예산을 정말로 관심을 가지고 실현 가능성을 따져본 의원의 수는 거의 제로에 가까웠다. 이유는 간단하다. 저출산 극복이 중요한것은 알지만 그것이 본인의 재선에 고령화보다 중요할 수가 없었기 때문이다. 이러한 상황을 가장 잘 보여주는 예가 바로 2016년 20대 국회에 들어와서야 국회 내에 설치된 초당적 저출산 대응 특별위원회이다. 언론에서 저출산 문제에 대해 보도한지가 이미 15년 지나서야 처음으로 국회 내에 초당적 특별위원회가 결성된 것이다.

 

상황이 이렇다보니 당연히 저출산고령사회기본계획의 저출산 관련 예산에 대한 심의도 지난 10년 간 거의 관심을 갖지 않았다. 이번 국회 내 특위가 발족된 이후에야 지금까지 저출산 관련 예산이 백화점식으로 나열되어 있으며 그것도 저출산과 관련 없이 이미 존재하던 예산들의 묶음이었다는 것을 알게 되었다. 그야말로국회가 얼마나 저출산 문제 해결에 의지가 박약했던 가를 보여주는 단적인 예가 아닐 수 없다.

 

(4) 스웨덴, 프랑스 바라보기

 

그동안 정부는 우리나라 저출산 현상의 해결을 위해 국내 상황을 명확하게 이해하여 진단을 내리는 것보다는저출산현상을 경험하다가 극복한 해외 사례를 발굴하고 그들을 따라 하는데에 집중을 한 것처럼 보인다. 그두 사례가 바로 스웨덴과 프랑스이다.

 

 

프랑스와 스웨덴이 한 때 낮아지고 있던 합계출산율을 다시 반등시켜 지금은 대체수준의 출산율을 유지하고있는 나라임에 틀림없다. 하지만 이 두 나라의 경험은 우리와는 사뭇 다르다. 먼저 합계출산율만을 보았을 때 우리와 같은 초저출산을 경험한 적이 없다. 합계출산율이 약 1.6~1.7정도의 수준에 이르렀을 때 이미 저출산의 위기를 생각했고, 여기에 대규모 예산 투자를 이루어 냈다. 우리의 합계 출산율은 1.3 아래로 이미 저출산의 덫에 빠져 있는 상태다. 만일 프랑스, 스웨덴처럼 하려 했다면 1990년대에 이 두 나라처럼 정책을 만들고 예산도 투입했어야 했다.

 

이 두 나라의 정책관련 토양 자체가 우리와 전혀 다르다는 점도 지적해야 한다. 프랑스는 보육시설 투자를 통해, 스웨덴은 일과 가정의 양립이 가능한 유연한 노동을 통해 출산율을 극복한 것으로 알려져 있다. 그런데 이 두 가지 모두 두 나라가 지난 100여 년에 걸쳐 만들어 놓은 복지제도의 틀 속에서 이루어졌다. 우리정부는저출산고령사회기 본계획 1차와 2차를 통해 두 가지 모두를 우리나라에 적용하여 저출산 극복을 도모하였다.당연히 두 나라의 복지제도의 틀이 우리나라에서 바로 성공하리라는 예상은 할 수가 없다. 그럼에도 불구하고 우리 정부는 프랑스와 스웨덴의 사례에 집중하였고, 수많은 정부 관료와 국회위원 그리고 언론까지 두 나라에 방문하여 그곳의 제도를 우리나라에 도입하고자 노력하였다.

 

그런데 여기서 매우 중요한 질문을 할 수가 있다. ‘왜 두 나라의 저출산 극복사례에 집착하였는가?’이다. 두 나라의 정치, 문화, 복지, 역사 등 토양이 전혀 우리와 같지 않음에도 불구하고 두 나라, 특히 스웨덴에 집착하리만큼의 관심을 경주한 이유가 궁금하다. 필자가 볼 때 이유는 간단하다. 우리나라가 2000년대 중반 저출산 혹은 인구변동과 관계없이 정책적으로 추구했던 것이 바로 스웨덴식의 복지체계를 갖추는 일이었다.

이전의 복지가 어려움이 있는 사람들에게만 혜택을 주는 선별적인 복지였다면, 이후의 복지는 모든 사람이 복지에 기여하고 모든 사람이 혜택을 받는 보편적인 복지를 추구한 것이다. 정부, 특히 보건복지부의 주된 정책 기조가 보편적 복지였기 때문에 저출산 역시 그 틀 안에서 접근이 이루어진 것이다. 즉 저출산의 원인을 보육과 양육과 관련한 보편적 복지의 수준이 낮은 것으로 판단하였고 이에 따라 복지 혜택을 마련하고 그 수준을 높혀가는 것으로 출산율의 반등을 꾀했던 것이다.

 

2000년대 중반 이후 보편적 복지 담론은 이제 거스르기 어려운 일이 되어 버렸다. 보편적 복지에 반하는 논의가 정치적으로 옳지 않은 일이 될 정도로 말이다. 저출산 정책도 그 틀에 갇혀서 벗어나지 못하고 있다고 볼 수 있다. 그동안 저출산 관련 예산의 거의 70%를 보육과 양육환경 개선에 투입했던 이유도 바로 복지를 통한 저출산 해결을 희망했기 때문이다. 그 투입이 과연 우리나라의 저출산 원인에 대한 올바른 진단의 결과인지에 대한 고민 없이 이루어졌다. 그 이유는 복지국가 담론에서 그 누구도 복지를 늘리는 데에 반대할 수가 없었기 때문이다.

 

2016년 국회에서 논의되고 있는 아동수당 역시 마찬가지의 논리로 볼 수 있다. 복지 혜택으로서의 아동수당이 과연 얼마만큼 출산율 반등의 결과로 이어질 것이라는 분석조차 없음에도 불구하고 국회에서 아동수당을 도입하자는 논의가 급진전하고 있다. 이유는 바로 그것이 복지를 확대하는 길이기 때문이다. 그 예산은 어디서 어떻게 얼마나 충당할 것인지, 그보다 더욱 중요하게 과연 아동수당이 출산율의 반등을 가져올 것인지에대한 연구도 없었다. 어떻게 사전 연구도 없이 아동수당의 논의가 급물결을 타게 되었을까? 이 역시 정부가 닮고자 한 프랑스의 사례이기 때문이다.

 

(5) 저출산 정책 주무부처의 인구에 대한 몰이해

 

정부의 저출산 현상에 대한 관심부재 혹은 해외 사례에 대한 의존 등은 결국 정부 스스로 현재의 저출산 현상을 제대로 파악하고, 그 원인과 대응 방안에 대한 과학적인 연구를 수행할 능력이 없었던 것에 기인한다. 물론 정부는 정책의 수행기관이기 때문에 직접 저출산의 원인을 찾아내거나 관련된 자료를 분석할 필요가 없다. 하지만 정책을 만들어야하기 때문에 현상을 이해할 수 있는 최소한의능력이 요구되는 것도 사실이다. 특히 정부의 정책이 효과를 발휘하지 못하는 경우 더더욱 그러하다.

 

 

안타깝게도 지금까지 저출산 정책의 주무부처인 보건복지부에는 인구현상을 학술적으로 이해하고 필요한 행정적인 절차를 마련할 수 있는 능력을 갖춘 인적자원이 전무하였다. 보건복지부 내에 인구정책을 다루는 실까지 생기면서 정책과 관련되어 있는 인적자원의 수가 10년 전에 비해 크게 늘어났지만 여전히 인구 관련 전문가는 전무하다. 상황이 그렇다보니 정부는 외부자원에 많은 것을 의존할 수 밖에 없었고, 의존 상황에서 컨트롤이 가능한 외부자원을 선호하게 되었다. 그것이 바로 보건복지업무에 필요한 연구를 전문으로 수행하고 있는 한국보건사회연구원이다.

 

한국보건사회연구원은 인구관련 연구에서 우리나라에서 가장 대표적인 연구기관임에 틀림없다. 연구원의 연구진과 연구능력도 우리나라에서 가장 높은 수준에 있음이 틀림없다. 하지만 문제는 정부가 필요한 연구와 정책개발이 한 곳으로만 집중되고 그것도 정부의 컨트롤이 직접적으로 가능한 곳으로 집중되었기 때문에 연구와 정책 개발의 과정과 내용에서 정부의 이해관계가 영향을 미칠 수밖에 없었다. 한마디로 연구원의 연구능력과 관계없는 연구 내용과 정책개발이 가능한 상황이었다. 이미 언급하였지만 저출산의 원인은 매우 복잡다단하다. 그 해결책도 복잡다단할 수 밖에 없다. 그렇기 때문에 다양한 분야에서 다양한 목소리가 정책이 만들어지는 과정에 고려되어야만 한다. 하지만 지금까지 정부가 보건복지부를 통해 정책을 만들어낸 과정에서 다른 목소리는 전혀 고려의 대상이 되어 본 적이 없었던 것 같다.

 

필자가 정확하게 확인할 수는 없었지만, 아마도 보건복지부가 지난 10년 동안 국책연구소를 통해 진행한 연구 이외에 저출산 정책관련 연구를 위한 예산을 얼마나 지출했는지 확인하면 거의 없다고 해도 과언이 아닐 정도일 것이다.

 

정부의 저출산에 대한 몰이해의 가장 좋은 예는 바로 정책의 마련과 수행된 정책에 대한 평가가 이루어진 과정이다. 지난 2011년부터 2015년까지 수행된 제2차 저출산고령사회기본계획은 역시 한국보건사회연구원을통해 준비되고 정책의 내용이 정해졌다. 너무나 놀랍게도 그 정책의 평가역시 같은 기관을 통해 이루어졌다.

이는 정부가 얼마나 하나의 국책연구소에 의존해 왔는가를 보여주는 예인데, 다르게 표현하면 정부가 얼마나다른 목소리를 듣는 것을 두려워했던가를 알려주는 예이기도 하다. 정책을 마련하는 것도 평가하는 것도 하나의 기관에서 이루어진다면 그 평가는 이미 객관성을 잃은 것이다. 이러한 상황에서 제3차 저출산고령사회기본계획이 제대로 준비될 수 없다.

 

그런데 더더욱 황당한 일은 제3차 기본계획 역시 같은 연구기관의 같은 연구진에 의해 준비가 되었다는 것이다. 이러한 상황에서 저출산 현상의 원인에 대한 명확하고 정확한 진단이 이루어질 수 없고, 정책 마련의 과정이 합리적일 수가 없다. 저출산 현상 해결의 실마리도 찾을 수 없었던 것이 어찌 보면 당연한 결과이다.

 

(6) 의견에 기반하여 만들어진 저출산 정책들

필자의 이와 같은 견해에 대해 보건복지부와 국책연구기관은 필자가 정책이 개발되는 과정을 명확히 모르고하는 소리라고 항변할 것이다. 왜냐하면 보건복지부는 정책을 직접 개발할 수없고, 개발을 위한 간사기관이필요한 것이 당연하기 때문에 한국보건사회연구원을 활용하는 것이 당연하기 때문이다. 당연히 필자도 이러한 절차와 형식을 이해한다. 하지만 그 절차와 형식이 내용에 영향을 주면 안된다. 문제는 여기서 발생한다.

문제의 가장 좋은 예가 바로 제3차 저출산고령사회기본계획이 얼마나 주먹구구식으로 만들어졌는가이다. 저출산고령사회위원회는 대통령이 위원장이고 민간과 국무위원으로 구성되어있다. 이 기구가 실제로 정책에 간여하기는 쉽지 않다. (물론 정책의 큰 그림이 여기서 만들어져야 하는 것이 맞다) 정책을 실제로 만들어 내는 곳으로 실무위원회가 구성되었고 60여 명의 전문가들이 몇 개의 분과에 포함되어 있었다. 문제는 이 실무위원회의 기능이 매우 모호하다는 것이다.

 

실제로 정책을 만들어 내기 위해서는 연구가 선행되어야하는데, 실무위원회가 실시한 연구는 아예 없다. 그럼에도 정책이 만들어졌는데, 바로 보건사회연구원에서 발굴한 수백 개의 출산, 아동, 모성, 청소년, 그리고 청년 관련 정책들을 나열하면 그것에 실무위원회가 의견을 내는 방식으로 정책을 만들었던 것이다. 한마디로연구와 근거없이 보건사회연구원이 발굴한 (그것도 이미 존재하고 있던) 정책들 가운데에서 위원들의 의견만으로 선택과 집중을 한 것이고 이것이 앞으로 5년을 갈 정책들이 된 것이다. 혹자는 위원들이 관련 분야의 전문가들이기 때문에 그들이 이미 연구한 내용들이 있기 때문에 정책의 마련이 충분히 합리적인 절차와 배경을지니고 있다고 할 것이다. 그러나 필자도 학자이지만 필자가 항상 저출산과 관련된 연구를 진행하는 것이 아니다. 연구해야 할 과제가 있고 예산이 필요한데, 출산과 관련된 거의 모든 연구들이 보건사회연구원으로 집중되어 왔던 상황에서 연구비가 없는 것은 당연하고 연구를 제대로 수행하지 못했던 것이 당연하다. 한마디로 전문가라고 모인 위원들의 저출산 현상에 대한 전문성은 그리 높지 않을 수밖에 없고, 이들이 위원회 회의에서 낼 수 있었던 것은 의견에 불과한 것이었다. 이것을 합리적인 과정을 통해 정책이 개발된 것이라고 주장
할 수 없는 것도 당연하다.

 

이러한 과정을 통해 정책이 개발되었기 때문에 정책에 대한 책임소재는 불분명할 수밖에 없고, 그 많은 예산이 투입되었고 효과가 없는 것에 대해 책임을 질 사람은 물론 기관도 없을 수밖에 없다. 국가적으로 중요한 정책은 반드시 책임소재(Accountability)의 명확성을 분명히 해야 한다. 특히 국민의 혈세인 예산이 많이 소요되는 경우는 더 더욱 그러하다. 그러나 지금까지 저출산 정책과 관련하여 책임을 지는 사람도 기관도 정부에는 존재하지 않았다. 앞으로도 마찬가지일 것이다. 이러한 상황에서 저출산 현상이 해소될 정책을 힘있게 추진할 것을 기대하는 국민들만 바보가 되고 말았다.

 

어떠한 방향 전환이 필요한가?

 

 

이상 고찰한 바와 같이 현재 우리가 겪고 있는 초저출산현상의 다양한 원인들 가운데 정부의 인구정책과 관련한 사항들이 기여한 바가 적지 않다. 정부는 이제라도 지금까지의 관행에서 벗어나 새로운 정책 환경을 만들어 가야 할 것이다. 여기서는 어떠한 정책이 필요한지 그 내용보다는 어떻게 정책을 만들고 실행해야 하는지 그 필요한 환경에 대해 고찰해 보고자 한다.

 

 

(1) 출산이 아닌 인구정책의 밑그림 마련

 

인구정책은 출산력에만 국한되어서는 안된다. 출산은 사망에 의해 영향받고, 이는 인구이동과도 관련이 크다는 것이 기본적인 인구학적 개념이다. 지금까지 정부의 인구정책은 출산만을 대상으로 해 왔다. 이제부터라도 인구정책은 출산에만 국한되어서는 안되고 장기적인 관점에서 큰 밑그림이 그려져야 한다.

 

예컨대 단순하게 젊은 인구가 줄어들고 있다는 점에서 출산이 더 많아야 하고, 그것이 안되면 외국인 근로자를 받아서 인구를 보충해야 한다는 의견들이 있다. 당연히 많은 사람들은 이 두 가지 의견에 반대한다. 이미지난 15년 간 한 해에 약 45만 명만이 출생하였기 때문에 이제는 더 많은 자녀의 출산을 꾀하기 보다는 작은인구로 잘 사는 방법을 고려해야한다는 의견도 존재하고, 외국인 근로자가 우리나라의 노동시장에 대규모로 올 이유도 만무하고, 혹시 온다면 그것이 내국인들의 노동 가치를 하락시켜 오히려 상황이 악화될 것이라는의견도 존재한다. 한마디로 인구정책은 다양한 의견들이 교환되어야 하고, 우리나라의 미래와 직결되기 때문에 의견이 조정되기도 하여야 한다. 그러기 위해서는 장기적인 관점에서 인구정책의 기본 개념 혹은 철학적 방향이 설정되어야 한다. 정말로 다운사이징을 해야만 하는가? 아니면 무조건 현재의 인구 크기를 유지해야 하는가?

 

(2) 인구연구의 토대 마련

 

좋은 정책은 상황을 정확히 진단하고 과학적인 방법으로 근거를 찾아낸 이후에 나올 수 있다. 지금까지 우리의 저출산 관련 연구는 이러한 기본적인 명제를 간과하여 만들어져 왔다. 이제부터라도 근거중심의 정책을 만들어야 하는데, 이를 위해서는 정부로부터 독립적인 연구 수행이가능한 연구 주체가 필요하다. 국책연구소는 기본적으로 정부로부터 자유로울 수 없다. 그러므로 다양한 관점과 목소리가 반드시 반영되어야 하는 인구정책을 위해서는 독립적인 연구가 수행되어야 한다. 이를 위해 수 개의 장기적인 국책연구 사업이 필요하다. 국책연구사업의 예산은 국가로부터 나온다. 하지만 연구가 진행되는데 있어 연구의 독립성이 보장된다. 그 점에서 국책연구사업과 국책연구소의 연구는 차별된다.

 

 

사실 보건복지부에서조차 국책연구는 다양하게 실시되어 왔다. 그 예산도 적지 않다. 그런데 어떤 이유인지몰라도 저출산과 관련된 국책연구는 한 번도 실시된 적이 없다. 하물며 개별연구도 거의 없었다. 이러한 점이개선되지 않으면 앞으로도 우리는 한 개의 국책연구소가 정책도 개발하고 평가도 하고, 전문가는 의견만을 내는 방법으로 인구정책을 만들어 낼 것이고, 그 결과는 누가 봐도 뻔하다.

 

(3) 정부 내 인구전문가 필요

정부는 정책을 집행하는 곳이지 정책을 개발하는 곳은 아니다. 하지만 정책을 집행하기 위해서 전문가가 필요 없는 것은 아니다. 특히 저출산과 같이 국가적으로 중요한 사안이라면 정책의 집행을 위해서도 전문가가필요하다. 그러나 지금까지 저출산 정책의 간사 부처인 보건복지부에 인구전문가는 없었다.

최근 정부는 인구관련 부서의 인적자원 부족에 대한 언론의 비평이 일어나자 인구정책을 분석하고 평가하는 과를 신설하였다. 정책의 평가는 반드시 있어야 하기 때문에 이미 있었어야 할 부서가 이제야 생긴 것이다. 문제는 평가를 위해서는 전문 지식이 있어야 할 것인데 과연 현재의 인적 자원으로 그것이 가능할 것인가이다.

 

인구전문가가 필요한 것은 중앙정부만이 아니다. 광역자치단체는 더더욱 인구전문가가 필요하다. 저출산이 국가적인 일일 뿐만이 아니라 지역에서 더욱 중요한 일이다. 예컨대 서울과 수도권은 젊은 인구를 계속 받고있지만 그들의 출산율은 전국에서 가장 낮다. 지방의 출산율은 높지만 젊은 인구가 계속 줄고 있다. 서울과 지방의 인구 문제는 전혀 다르다. 지금까지 지방은 중앙에서 내려온 정책을 그냥 실시할 수밖에 없었다. 이렇게 해서는 저출산 문제의 해결이 불가능하다. 중앙은 물론이고 지방정부에서도 인구전문가가 반드시 필요한 이유다.

 

(4) 컨트롤 타워로 일원화된 인구정책

 

이미 언론을 통해서도 많이 지적된 바와 같이 지금까지 우리나라의 저출산 정책의 컨트롤 타워는 부재한 것과 마찬가지다. 정부에서는 대통령이 위원장인 저출산고령사회위원회가 그 컨트롤 타워라고 항변할 것이다. 하지만 만일 그 위원회가 진정한 컨트롤 타워였다면 지금과 같은 출산 관련 정책이 마련되고 그 효과도 없지않았을 것이다. 이제는 형식적인 컨트롤 타워가 아니라 제대로 관련된 각 부처를 아우르고 예산도 제대로 확보할 수 있는 타워가 필요하다. 아마도 정치권에서 심각하게 논의하고 있는 아동수당의 도입보다도 더 중요하고 절실한 것이 컨트롤 타워일 것이다.

 

 

지금까지 지난 15년 간 지속되고 있고 그 해결의 실마리가 보이지 않는 초저출산 현상에 대해 정책 환경의 문제점을 지적하고 해결을 위한 제언을 하였다. 우리가 정말로 저출산을 극복하기 위해서는 지금까지의 형식과 관행을 과감하게 버리고 바꾸어야 한다. 예컨대 저출산고령사회위원회나 기본계획도 지금까지의 임기와수행 연도를 따를 필요가 없는 것이다. 최근의 국정농단사건과 대통령에 대한 탄핵정국은 젊은이들의 미래를 더더욱 불확실하게 만들었다. 이러한 상황은 출산력 회복에 절대로 도움이 될 수 없다.

아마도 우리는 지난 5년 간 저출산을 대응할 수 있는 시간을 그대로 버렸을 지도 모른다. 앞으로 우리에게 놓인 시간이 더 적어진 것이다. 정부와 정치권은 스스로에게 질문을 해야 한다. 우리가 정말로 저출산을 문제라고 생각하는가? 국민들은 앞으로 어떠한 변화가 나오게 되는지 지켜보고 이 질문에 대한 답을 찾을 수 있을 것이다.

 

※ 본 원고는 2016년 10월 국회 사무처가 주관한 저출산 정책에 대한 심포지엄에서 발표된 원고를 바탕으로 저자에 의해 재구성되었음을 밝힙니다.