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송인보
공무원연금공단 연금연구소
선임연구위원

이번 호부터는 2회에 걸쳐 해외 공무원 연금제도의 운영방식과 개혁동향을 살펴보면서 우리나라 공무원연금제도와의 유사성과 차이점, 그리고 국제비교 관점에서의 우리 제도의 평가와 향후 개선과제 등을 모색해보고자 한다.

주요국 공무원연금 도입과 발전과정
우리나라 공무원연금법은 1960년에 도입하였고, 뒤이어 군인연금법(1963년)과 사립학교교직원연금법(1975년) 등이 시행되면서 특수직역 부문의 공적연금제도의 틀이 확립되었다. 일반 국민을 대상으로 하는 보편적인 국민연금은 그 이후인 1988년에 비로소 실시되었다. 이러한 연혁은 대부분 선진 국가에서도 유사한 흐름을 살펴볼 수 있다.

전 국민을 대상으로 하는 공적연금제도는 19세기 말 독일에서 최초로 실시하였으나, 공무원과 군인을 대상으로 하는 연금제도는 이보다 훨씬 앞서 있다. 오스트리아, 프랑스 등에서도 일반 국민연금에 비해 약 100년 이상 앞서 공무원연금제도를 도입한 것으로 알려져 있다.

이처럼 공무원연금제도가 일반 국민연금제도에 비해 앞서생겨난 배경은 무엇인가?

이는 공무원이란 시민에 대한 봉사자로서 공무에 전담하는 대신 그들에 대해 생애기간 동안 경제적 보장을 약속하기 위한 방안으로서 선별적으로 제도화한 것이다. 달리 말해 국가의 효율적인 운영에 필요한 인재를 발굴하고 양성하기 위한 필요성에 의해 도입된 일종의 인센티브였다고 할 수 있다.

공무원연금제도는 뒤이어 보편적인 국민연금제도가 도입된 이후에도 대부분 별도의 제도로 유지되고 있다.비록 국가별로 다양한 유형으로 분화되는 과정을 거치고 있지만, 독립된 방식이든 민간과 유사한 기업연금으로 전환되었든 공무원만을 가입대상으로 하는 연금제도의 기본적인 틀은 그대로 두고 있는 것이 일반적인 현상이다. 이러한 근본적인 요인으로는 공무원연금제도가 노후소득보장적인 기능뿐만 아니라 공무원제도의 효율적 유지에 있어 여전히 중요한 역할을 수행하고 있다는 것을 의미하는 것이라고 할 수 있다.

해외 공무원연금제도의 운영현황
오늘날 전 세계 210개국 중에 84%에 해당하는 176개 국가가 강제가입형 공적연금제도를 도입·운영하고 있다.1)이를 급여유형별로 구분해 보면, 약 66%가 확정급여(DB)형, 15%가 확정기여(DC)형, 기타 명목기여(NDC)형 등으로 설계하여 운영하고 있다.

재정방식유형별로 구분해 보면, 약 48%가 부과(PAYG)방식, 27%가 완전적립(Funded) 방식, 기타 25%가 부분적립 방식으로 운영하고 있다. 이를 다시 관리유형별로보면, 약 82%가 공적(Publically)으로 관리하며, 나머지18%가 민간(Privately) 회사에서 관리하는 방식을 채택하고 있다.

앞서 설명한 바와 같이, 대부분 국가에서 군인·공무원을 위한 공적연금제도를 우선적으로 도입하였으며, 인도, 방글라데시, 부탄, 나이지리아, 레바논 등의 국가에서는 공무원이나 공공부문 종사자를 위한 공적연금제도만을 운영하고 있다.

참고로 동남아 및 아프리카 일부(Sub-Sahara)에서는 퇴직할 때 연금 대신 국가에서 정책적으로 책정한 확정기여형의 일시금(Provident Fund)을 지급하는 방식으로 운영하고 있다.

다양한 방식으로 운영하는 공무원연금제도에 대해 OECD국가들에 한정하여 유형을 구분해 보면 다음과 같다. 34개 회원국 대다수가 공무원을 위한 연금제도를 유지하고 있는데, 이를 국민연금과 관련하여 구분해보면 아래 표와같이 독립형, 부분통합형 그리고 완전통합형으로 분류할 수 있다.

먼저 독립형은 국민연금과 분리하여 공무원연금제도를 유지하고 있는 국가들이다. 프랑스, 독일과 같이 신분제 공무원제도의 전통이 강한 서유럽 국가들과 이러한 영향이 남아 있는 동남아시아나 우리나라 공무원연금제도의 유형에 해당한다.

부분통합형은 소위 다층제(Multi-pillar) 연금제도를 운영하는 국가들에서 나타나고 있다. 공무원을 포함한 전국민이 보편적인 공적연금에 가입되고 있으며, 이에 보충연금의 형태로 공무원만을 위한 별도의 직역연금제도를 운영한다.

호주, 영국, 미국 등 대부분의 OECD 다수 국가들이 이러한 방식을 채택하고 있다. 참고로 일본은 이러한 다층
제 방식의 공적연금제도를 채택하고 있으며, 지난 2015년 10월부터 2층에 해당하는 후생연금에 공무원을 포함하여 통합 운영하는 방식으로 개편한 바가 있다.

마지막으로 완전통합형은 독립된 공무원연금제도 없이 모두 국민연금에 가입하는 유형으로 주로 남미 또는동유럽국가에서 이러한 방식을 채택하고 있다.

해외 공무원연금 개혁 추이
연금개혁도 공무원연금제도가 일반 국민연금제도에 비해 먼저 시작되었다. 1980년대에 들어 미국이나 일본등의 국가에서 연금개혁이 추진되었고 뒤이어 1990년대에 다른 국가들까지 확대되기 시작하였다. 그런데1980~90년대 공무원연금 개혁은 연금제도 자체의 문제라기보다 공공부문 전반에 걸친 재정지출 축소정책의일환으로 추진된 경향이 강하다.

즉 2차 세계대전 이후 팽창된 공공부문의 인력과 재정의 절감차원에서 연금제도의 개혁을 포함하게 된 것이다. 이러한 경향은 2000년대 이후 부양률의 증가와 고령화 현상 등에 대한 대비차원에서 연금개혁이 본격적으로 시작되었다.

해외 공무원연금 개혁의 내용과 특징에 대해서는 다음 호에서 좀 더 자세히 다루기로 한다.