공공재정은 정부와 의회의 상호 견제와 균형에 의해 관리된다. 정부는 청지기(steward)로서, 의회는 파수꾼과 감시견(watchdog)으로서 각각의 역할이 있다. 그렇다면 국민이 정부와 의회에 바라는 재정관리는 어떤 모습일까? 소중한 세금이 어떻게 관리되길 바랄까?

우선은 공적자금이 투명하고 낭비 없이, 그리고 안전하게 관리되길 바랄 것이다. 다음으로 공동체의 중요하고도 시급한 문제들을 효과적으로 잘 해결하길 바랄 것이다. 첫 번째 과제에 대해서는 재정관리의 원칙(민주성·효율성·건전성)으로 이미 앞에서 다루었다. 이번 호부터는 두 번째 과제인 ‘정책수단(문제해결수단)으로서 재정’에 대해 살펴보자.

그림은 정부가 최적의 정책 수단을 선택하기 위해 검토해야 할 사항을 단계별로 도식화한 것이다. 다음에 소개하는 몇 개의 테스트를 통해, 특정 문제의 해결을 위해 가장 적합한 정책조합을 찾아내는 데 도움을 얻을 수 있다.

Test I : 시장이냐, 정부냐?

공동체가 직면하는 많은 문제는 자율적 시장기제로 해결된다. 시장은 정당한 가치만 매겨지면 즉각 해결책을 제공한다는 점에서 매우 효율적이다. 거기다 누군가의 개입 없이 기여도에 따라 정당한 가치가 매겨진다는 점에서 공정하기까지 하다.

그러나 시장은 몇 가지 문제에 대해서는 약점을 보인다. 흔히 치안이나 국방과 같은 공공재(public goods)에 대해서는 시장형성 자체에 실패한다. 가치재(merit goods)라고 하는 공동체 구성원의 필수서비스는 시장에서 차별적으로 제공한다. 가난하면 충분히 제공받지 못한다. 이 때문에 정부는 최소한의 서비스 제공을 위해 직접 개입한다.

때때로 정부는 사적재 시장에도 개입한다. 외부 효과, 독과점, 정보 비대칭 등 시장의 각종 부작용을 해소하기 위한 목적이다. 실제로 알뜰주유소, 공공자전거, 공공 배달앱 등 많은 영역에서 정부 개입이 이루어지고 있다. 정부 개입이라고 하여 반드시 정부가 직접 문제해결의 주체일 필요는 없다. 정부는 소속기관(일반행정조직, 정부기업, 책임운영기관 등)은 물론, 공공기관이나 민간 조직을 활용해서도 문제를 해결한다. 정부의 책임, 지배, 감독하에 있는지가 중요하다.

Test II : 규제냐, 재정이냐?

어떤 문제가 해결되기 위해서는 반드시 그에 필요한 자원이 투입돼야 한다. 정부가 동원할 수 있는 대표적 자원이 규제와 재정이다. 다른 자원들이 가치가 없다는 것은 아니며, 대부분 문제가 규제나 재정으로 해결된다는 것이다. 규제와 재정의 구체적 내용을 정책이라고 하는데, 정책은 법률과 예산에 담겨 결정된다. 어떤 정책이든 성공하려면 개인이나 기업의 행태 변화를 유도할 수 있어야 한다. 규제가 개인의 욕구를 직접 제한하거나 행태의 변화를 강제하는 방식이라면, 재정은 돈의 흐름을 통해 개인의 행태 변화를 간접적으로 유도하는 방식이다. 비용 부담 측면에서도 규제와 재정은 차이가 있다. 규제는 개인에게 문제해결의 비용을 부담시키는 반면, 재정은 일부 수익자부담 방식을 제외하면 공통의 재원으로 문제를 해결한다.

정책을 설계할 때 2가지 사항을 고려하기 권한다. 먼저 사회문제의 총량이 정해져 있다면, 이를 해결하기 위한 정책 총량, 즉 규제와 재정의 총합도 일정하다는 것이다. 이는 다른 말로, 규제를 완화하면 재정의 역할이 커질 수 있음을 의미한다. 또 하나는 모든 정책은 이득과 손해를 발생시킨다는 것이다. 규제와 재정을 혼합적으로 또는 선택적으로 활용하기 위해서는 사회 전체의 비용과 편익 측면에서 어떤 방식이 가장 효율적이며 공정한지를 따져 보아야 한다.

Test III : 시장적 방식이냐, 비시장적 방식이냐?

정부의 재정정책이라고 하여 반드시 비시장적(non-market) 방식으로 추진돼야 하는 것은 아니다. 많은 공공서비스는 시장적 방식으로 제공된다. 시장적 방식은 정부의 영업적 경제활동으로서 문제해결의 비용 부담자와 편익 수혜자를 일치시키는 방식이다. 시장적 방식이 가능한 서비스로는 민간이 더 효율적으로 생산하는 전기·통신·가스·교통 등의 준공공재와 보건·의료·교육 등의 가치재가 있다. 이들 서비스는 정부 소속의 정부기업(조달청·우정사업본부·舊 철도청)이나 책임운영기관(특허청·국립병원·국립수목원) 또는 정부로부터 독립된 공기업이나 민간(사회적기업 포함)을 통해 제공된다. 물론 시장적 방식이지만 정부는 물가안정을 위해 가격(공공요금)을 통제할 수 있다.

비시장적 방식은 조세수입 등 강제적으로 조달된 공동재원으로 서비스를 생산하여 무상으로 제공하는 방식이다. 이 방식은 통상 공공재와 같이 시장가격 형성이 불가능한 서비스를 대상으로 하며 정부가 직접 또는 민간에 위탁 생산하여 제공한다. 공공재는 치안이나 안전, 국방, 재난 대응 등과 같이 소비에 있어 비경합성과 배제 불가능성으로 시장적 방식이 처음부터 작동하지 않는 재화를 말한다. 기타 외부 효과나 정보 비대칭 등 시장 실패에 대해서는 정부는 시장적 방식이나 비시장적 방식을 선택적 또는 혼합하여 추진할 수 있다.

Test IV : 비용 부담 방식이냐, 혜택 제공 방식이냐?

비시장적 문제해결 방식의 특징은 비용 부담자와 편익 수혜자가 불일치한다는 것이다. 이 말은 비용을 부담시키는 방식과 혜택을 제공하는 방식으로 각각 문제를 해결할 수 있음을 의미한다. 비용 부담 방식은 조세나 부담금을 강제로 부과함으로써 행태 변화를 유도하는 방식이다. 예를 들어 탄소세와 같은 목적세나 배출 부과금 같은 부담금이 환경오염 등 외부불경제 방지를 위한 중요한 수단이 될 수 있다.

혜택 제공 방식은 조세의 감면이나 정부지출과 같은 혜택을 제공함으로써 정부가 직접 재정투입으로 사회문제를 해결하거나 간접적으로 혜택을 제공해 개인과 기업의 행태 변화를 유도하는 방식이다. 예를 들면 투자세액공제를 통해 투자를 활성화할 수 있으며, 정부의 직접적 현물서비스 제공이나 간접적인 현금이전(transfer)은 개인의 행태를 변화시킨다. 정책설계자라면 어떤 방식이 더 효율적이고 공평하며, 효과적인지를 고민하고 이들 방식을 선택적 또는 혼합적으로 설계할 수 있어야 한다.