※ 2023년 12월 14일 지역균형 발전 정책포럼에서 조영태 교수가 발제한 내용을 요약, 정리했다.
현재 초저출산 현상이 매우 심각한 가운데 인구의 수도권 집중 현상이 가속화하고 있습니다. 이는 국내 출생 통계에서 보여주고 있습니다. 1981년 86만 3,000명이 태어난 출생아 가운데 수도권에서 태어난 비율이 37.9%를 차지했습니다. 1990년 출생아 65만 명 중 49.0%가 수도권에서 태어났고요. 2003년에는 출생아 49만 5,000명 가운데 50.2%가 수도권 출신입니다. 2022년에 24만 9,000명이 태어났고, 그중 53.1%가 수도권에서 삽니다.
출생아의 절반 이상이 수도권에서 태어났습니다. 수도권 인구 집중과 초저출산 현상은 무관하지 않습니다. 수도권으로 인구가 집중되면 밀도가 높아져 경쟁이 심화하고, 경쟁이 심해지면 ‘생존’과 ‘재생산’ 중 생존이 더욱 중요해집니다.
이번 연구를 통해 적은 인구로 전 국토를 활용하는 방법을 발견했습니다. 인구학 기반의 생활(시간) 인구 개념입니다. 인구는 1명으로 셀 수도 있지만, 인구를 세는 기준을 1년이 아니라 1시간으로 세면 한 사람은 1명이 아니라 24시간×365일, 즉 8,740시간이기도 합니다. 가령 종로구는 서울시 자치구 중에서도 인구수가 적은 곳이지만(주민등록상 인구 기준) 낮에 가보면 사람이 굉장히 많아요. 그게 생활 인구입니다.
생활 인구가 측정되면 어떤 모습일까요? 전국 10~79세까지 전 연령대의 생활 인구 밀도와 20·30대 생활 인구 밀도를 그려보았습니다. 20·30대 생활 인구의 범위가 전 연령대에 비해 넓습니다. 이 연구는 만일 생활 인구 개념을 사용한다면, 거주지와 관계없이 전국을 돌아다니며 활동하면 되는 거고 생활 인구의 확대는 ‘국토 공간 압축 속도’가 관건이라는 결과를 도출했습니다.
KTX 등 교통과 통신이 발달하면서 물리적 거리가 좁혀지고, 국토 공간의 응축이 가능해졌습니다. 이렇게 공간을 응축시키면 생활할 수 있는 거리는 좁혀지고, 활동 범위는 넓어집니다.
정주 인구와 생활 인구 비교 주요 결과를 말씀드리겠습니다. 양양군은 정주 인구보다 생활 인구가 2배 많습니다. 서핑의 성지인 양양군으로 청년들이 몰리기 때문이죠. 양양에서 인구 정책을 편다면 생활 인구를 대상으로 해야 할 것 같습니다.
행정안전부에서 전국의 인구소멸 위험 지역 89곳을 정했습니다. 지금까지 주민등록 인구를 기준으로 정책과 인프라를 만들어왔고, 교부세를 주었습니다. 생활 인구를 끌어당기는 유인책이 없었습니다. 정주 인구 개념으로 인구 정책을 펼치면 지역의 인구, 특히 청년 인구가 늘어야 하지만 현실적으로 청년 인구가 지역으로 가지 않습니다. 이를 바꿔야 합니다.
전국 읍면동 단위 이동 데이터를 토대로 시각화해보았습니다. 2021년 수도권의 행정인구 순 이동, 생활 인구 남성의 순 이동과 여성의 순 이동, 생활 인구 25~34세 순 이동, 생활 인구 40~59세 순 이동, 2021년 부울경 지역의 행정인구 순 이동, 부울경 생활 인구 남성 순 이동, 여성 순 이동 등을 살펴보았습니다.
2021년 수도권의 행정인구 순 이동(주민등록 인구 이동)을 보면, 고양-은평-남양주, 하남-강동 간에 이동하는 모습입니다. 생활 인구 이동은 남성은 먼 거리까지 이동하지만, 여성은 주로 자기 주거지 주변으로 움직이고요.
생활 인구를 연령대로 나누어보면, 25~34세인 청년과 40~59세 중장년의 움직임은 다릅니다. 청년은 자기가 가고 싶은 곳이 정해져 있어요. 하지만 중장년들은 거리를 크게 신경 쓰지 않고 어디든 갑니다. 김포시를 서울시로 편입하냐 마느냐의 논의가 있는데, 생활 인구 데이터 토대로도 분석이 가능하겠죠.
부울경 지역의 행정인구 순 이동은 경남과 부산 사이에는 움직임이 있지만, 울산과 부산 간에는 움직임이 별로 없습니다. 그런데 이 지역 간의 생활 인구 순 이동은 행정인구 순 이동과 다르게 울산과 부산 기장군 사이를 왔다 갔다 하는 모습이 보입니다.
생활 인구 남성과 여성의 모습을 보면 수도권과 비슷합니다. 남성은 먼 거리까지 이동하지만, 여성은 주로 집 근처를 왔다 갔다 하는 모습입니다.
인구 개념을 확대하면 인프라 전략과 시장 전략도 바뀌어야 한다는 게 결론입니다.
생활 인구 개념을 토대로 기업에 이야기하고 있습니다. 현재 기업 입장에서 지방은 버려야 하는 곳으로 인식이 확산하고 있지만, 사실은 그게 아닙니다.
앞으로 지자체는 사람들의 ‘생활시간’을 나누어 가질 수 있는 인프라, 문화·행정 정책을 마련해야 할 것입니다. 이때 행안부, 국토부, 문체부의 역할이 중요합니다. 왜 문체부냐? 일단 관광으로 시작하는 겁니다. 예를 들어 ‘봉화’를 모르는 사람들은 관광 내지 여행을 통해 봉화를 방문해봐야 알 수 있습니다.
인구의 균형 분포가 아니라 국토의 균형 활용이 더욱 중요합니다. 패러다임이 바뀐 새로운 시장이 지역에 형성될 거고 생활 인구 개념이 활성화하면 모든 지자체가 동일한 기능을 똑같이 수행할 필요가 없습니다.
생활 인구를 기반으로 시군구 간 권역을 설정하고, 시군구는 권역 내에서 기능적으로 분화하면 되는 겁니다.
생활 인구에서 가장 중요한 기본 조건은 ‘공간의 응축’입니다. 이를 누가 만들어주는 곳이 바로 국토부이며, 앞으로 대한민국 인구 정책에서 가장 일을 많이 해주셔야 하는 곳이 국토교통부라고 생각합니다.
조영태
/서울대학교 보건대학원 교수
/인구정책연구센터장
