서론
동주민센터는 주민생활의 편의증진과 문제해결의 중심기관으로서의 그 역할을 지속적으로 확대하여 왔다. 특히, 주민의 권리의식 확산을 통해 등장한 주민의 적극적 복지욕구는 공공서비스의 최일선에 위치한 동주민센터의 운영상의 변화를 촉진하는 배경이 되고 있다. 한편 2008년 이후 지속되고 있는 경제의 저성장과 주택시장의 침체는 복지 및 공공서비스 제공의 일차적 책임을 지고 있는 지방정부들의 고심을 더욱 심화시키고 있다. 지방정부 운영의 재원으로 재산세 및 취등록세에 절대적으로 의지하고 있는 지방정부들로서는 복지서비스 수요확대와 가용 재정자원의 축소라는 이중고의 상황에 처하게 된 것이다. 이러한 상황에 필요한 것은 새로운 문제해결 방식이다. 이는 이전과 같은 행정 혹은 서비스의 전달식으로는 적절한 수준의 서비스를 적절한 수요자에게 적시에 제공하기 어렵기 때문이다. 2000년대 말 이후 지속되는 ‘혁신’의 강조는 이러한 현실적 필요성에 기반을 두고 있으며, 국정과 시정의 모든 분야에서 창조적이고 창의적인 일상에서의 혁신은 꾸준히 시도되고 있다.
2015년 7월, 서울시는 ‘찾아가는 동주민센터’라는 이름으로 동주민센터를 중심으로 하는 통합적 서비스 제공체계를 출범시킴으로써 서울시가 처한 정책적 딜레마 상황에 대한 혁신적 대응방안을 제시하였다. 이러한 변화는 무엇보다도 동주민센터 공간 내에서 개별공공서비스의 융합을 유도하고, 이해당사자들의 적극적 참여를 통해 서비스 공급과 수요의 조화를 달성하고자 한다는 점에서 이전의 고전적 서비스전달체계와 구별된다. 또한 서울시 주도의 동주민센터의 물리적, 내용적 개편은 중앙정부의 주무부서인 행정자치부의 의지가 아닌 지방정부의 자체적인 혁신노력의 결과라는 점에서 매우 획기적이다.
이와 같은 전례를 찾기 힘든 변화는 여러 관점에서의 설명을 필요로 한다. 첫째, 어떤 과정을 통해 혁신적인 아이디어들의 등장이 ‘찾아가는 동주민센터ʼ라는 제도개편으로 귀결되었는지 설명될 필요가 있다. 이러한 설명은 ‘찾아가는 동주민센터ʼ 추진과정에 대한 기본적인 분석과 그 과정에서 드러난 특수성을 이해하는 것을 바탕으로 한다.
두 번째로 본 논문은 수차례 논의되고 추진되었던 동주민센터의 복지허브로의 전환이 왜 이 시점에 어떻게 가능했는지 그 원인에 대해서 다각적으로 탐색하고자 한다. 서울의 동주민센터 관련 개편의 시도가 보편적인 로컬 거버넌스의 변화와는 다른 궤적과 원인을 통해 다른 지역보다 먼저 현실화되었다면, 이러한 서울의 독특한 시도와 경험은 중요한 관찰과 설명의 대상이 된다. 본 논문은 2015년 7월 시행된 ‘찾아가는 동주민센터’의 제도화에 대한 가설을 제시하고 본 가설의 타당성에 대한 논의를 통해 지방자치단체의 혁신적 제도개혁에 대한 가능성을 탐색하는 데 그 목적이 있다.
본론(1) 서울, 동주민센터, 로컬 거버넌스(Local Governance)
1. 서울시 동주민센터의 변화
동(洞)을 중심으로 하는 서울의 로컬 거버넌스는 서울시의 확장과 도시화라는 사회경제적 배경과 중앙집권체제로부터 지방자치제도의 도입이라는 정치행정적 환경 등에 따라 지속적으로 변화하여 왔다. 이러한 변화는 크게 다음과 같은 3단계로 구별될 수 있다.
1) 제도의 이식과 확장으로서의 동사무소(1920~1997)
동주민센터를 중심으로 하는 행정구역으로서의 ‘동’은 일제 강점기 일본식 제도의 도입에서 그 근원을 찾을 수 있다. 식민지 시대의 제도적 유산인 ‘동회’제도는 1955년 서울시 동 설치조례 제정과 더불어 ‘동사무소’를 중심으로 한 근대적 행정체제로 전환된다. 당시 서울에는 245개의 동이 존재하였으며, 당시의 제도는 동의 설치 법적 근거 제공뿐 아니라, 동장에게 선거에 의한 민주적 정당성을 부여하고 있었다. 이러한 동거버넌스 체계는 1960년 4.19혁명 이후에도 지속되었으나, 5.16군사쿠데타 이후 지방자치제도와 함께 폐기되었다. 1961년 이후 오랜 기간 동안의 군부독재 기간동안, 동사무소는 중앙정부의 정책을 최일선에서 시행하고, 주민들을 통제, 동원하는 기능을 수행하였다. 지방행정의 최일선 기관으로서 동사무소 제도적 틀은 1995년 지방자치제도의 본격적인 시행 이후에도 지속되었다.
2) 민주화와 지방자치, 제도변화에 따른 동주민센터(1998~2011)
본격적인 지방자치제도 시행 이후 동사무소의 기능과 역할 개편에 대한 필요성은 더욱 부각되었다. 실제로 1999년 김대중 정부 시절 동사무소의 기능전환을 통해 주민감시와 동원을 중시하던 동사무소의 기능을 주민복지, 지역문화, 주민편익 제공 중심으로 개편하려 하였으나, 정치적 이유로 전면적인 동사무소 기능개편에는 이르지 못하였다. 하지만 2000~2002년 당시 행정자치부는 시군구가 사무와 인력 조정 및 주민자치위원회 구성 등에 있어 다소의 자율권을 행사할 수 있도록 허용하는 ‘읍면동 기능전환 보완지침’을 마련하여 지방자치단체들에 사무와 인력조정에 있어서 일정 정도의 지역 자율성을 가질 수 있도록 하였다.
김대중 정부에 이은 노무현 정부 역시 지속적으로 동사무소의 변화를 통한 대시민 서비스의 확충을 추진하였다. 김대중 정부에 동사무소의 조직 및 제도적 특성은 유지한 가운데 복지와 주민서비스의 양적 확대를 목표로 하였다면, 노무현 정부는 ‘주민생활서비스 전달체계혁신사업’을 통해 동사무소를 주민생활, 복지서비스 전달체계의 핵심기관으로 위치시키고자 노력하였다. 또한, 주민자치의 관점에서도 동사무소의 제도적, 기능적 중요성은 부각되었으며, 그 결과 2007년 동사무소는 주민자치센터로 개명되어 사회복지서비스의 전달 기관이자 주민참여 공간으로서 개편을 마치게 되었다.
서울시의 경우, 오세훈 시장 당시 2007년 6월 자치구별기본계획을 제출받아, 100개 동의 폐지를 기본계획으로 확정하였으며, 계획에 의거, 2006년 당시 522개 동이 2008년 424개로 98개의 동이 통폐합으로 사라지게 되었다. 이와 같은 서울시의 노력은 복지 및 문화 서비스에 대한 수요증가와 행정수요 분산 및 기능감소라는 환경에 대한 대응방안이었다고 평가할 수 있다. 또한, 기존 동사무소의 공간은 문화, 교육시설, 도서관, 체육시설, 보육시설, 노인복지시설 등으로 지역사정에 맞는 공공서비스 제공기관으로 탈바꿈하여 시민들의 서비스향유기회를 늘리는 공공자원으로서 자리매김하게 되었다. 이러한 서울시의 노력과 경험 그리고 성과는 행정자치부의 우수사례로 선정되어 도시지역 동주민센터개편의 모델로 전국 지방자치단체와 공유되었다.
3) 마을로서의 동, 통합적 공공문제 해결기관으로서의 동주민센터(2012~현재)
2011년 10월 박원순 시장 취임 이후, 서울시의 로컬거버넌스는 획기적인 변화를 겪는다. 그동안 주로 선언적이고 이론적으로 논의되었던 시민참여와 공동체 활성화 사업이 본격적으로 추진되기 시작한 것이다. ‘마을공동체’로 대표되는 시민 주도적 거버넌스는 서울시의 예산 및 마을공동체 지원센터의 도움 아래 지속적으로 서울시 근린자치의 핵심 사업으로 자리잡게 되었다.
한편 2008년 이후 지속적인 경제침체의 상황은 복지서비스 수요의 증가로 나타났으며, 여전히 효율적이지못한 복지서비스 전달체계는 지속적으로 여론의 비판에 노출되었다. 이러한 상황에서 서울시는 새로운 복지서비스 전달체계 개발을 위한 노력을 지속하였으며, 2012년, 2013년 동주민센터를 중심으로 한 복지서비스 전달체계 개편에 대한 연구가 진행되었다. 2008년 본격적인 동주민센터 개편을 위한 연구를 포함하여 이 연구들은 모두 공공자원의 최적화를 목표로 합리적인 조직설계안, 인력확충 수준, 복지와 행정의 기능 재구성등을 중심으로 구체적인 대안을 제시한 바 있다.
하지만 2014년 박원순 시장의 제2기 시정에 있어서 동주민센터의 개혁은 새로운 정책 아이디어와 변화된 정책환경의 영향을 받는다. 서울시(2014.9)에 의하면, 가칭 동마을복지센터(이후 ‘찾아가는 동주민센터ʼ로 변경)는 ① 기존 동주민센터의 행정혁신으로 ‘마을복지허브’로 재편, ② 선별적 복지를 넘어 보편적 복지 기반구축, ③ 주민주도의 마을복지 생태계· 공동체 실현, ④ 연차별 확대 시행으로 2018년까지 전 자치구 실현등을 목표로 하였다. 이러한 변화는 ‘마을의 자생적인 사람의 공동체 내에서’, ‘통합적 공공서비스 플랫폼을 기반으로 한’, ‘주민이 중심이 된 문제해결의 대안을 중심으로’. ‘주민에게 직접 찾아가는’ 서비스 제공을 목표로 하는 것으로 해석될 수 있다. ‘찾아가는 동주민센터ʼ는 6개월 간 5개 동에 대한 시범사업 시행 후, 2015년 7월 1일부터 총 13개 자치구(4개구는 전면시행) 80개동에서 본격적으로 출범하였다. 본 사업을 통해 동주민센터는 제도적, 기능적으로 많은 변화를 겪게 되었다.
2. 동주민센터와 Local Governance 변화의 궤적
위에서 언급한 바와 같이 동사무소 혹은 동주민센터의 제도적, 기능적 변화는 정치, 경제, 사회적 환경의 변화와 그 궤적을 같이한다. ‘찾아가는 동주민센터ʼ의 혁신 역시 과거의 제도적 유산과 현재의 정책과 환경 간의 밀접한 상호작용의 결과이며, 현 제도의 도입배경과 제도설계의 원인을 설명하기 위해서는 동주민센터의 시계열적 변화에 대한 이해가 필수적이다.
동의 행정기관 혹은 주민자치의 공간으로서의 동주민센터는 1920년대 이후 식민지 근대화, 주민통제 및 자원동원의 도구로 그리고 독재적 정치권력의 행정적 명령의 전달통로로 활용되어 왔다. 물론 사회경제적 발전에 따라 주민들을 위한 공공서비스 전달의 허브로서의 역할도 지속적으로 추가되어왔지만, 당시의 동사무소는 위계적인 행정체계를 가장 낮은 수준에서 유지하는 행정기관으로서의 역할이 가장 컸다고 할 수 있다. 관료적이고 계측적 통제체제는 1991년 이후 단계적으로 실시된 지방자치제도의 안정과 더불어 서서히 상이한 행정가치로 대체되기 시작하였다. 특히 1995년 지방자치단체장을 직접 선거로 선출한 이후, 동사무소는 지방자치단체장의 업무역량이 시민들에게 직접적으로 평가되는 최일선의 기관으로서 가치를 가지게 되었다. 이러한 변화는 주민들에게 서비스 향유자로서의 정체성을 부여하고, 시장에서의 고객과 같이 공공서비스를 선택할 수 있는 자격이 있음을 강조한 공공관리로 아이디어의 영향력 확대와 그 궤적을 같이한다. 국가와 행정의 권위에 의존하던 지역 로컬 거버넌스는 주민들의 ‘당연히 받을 자격이 있는’ 서비스에 대한 요구 및 선택권의 등장과 더불어 자연스럽게 시장 친화적이고 서비스 지향적인 성격으로 바뀌게 되었다.
하지만 다양한 서비스 수요의 확대와 주민들의 공공영역에의 참여욕구는 시민들을 피동적인 서비스 고객으로 인식한 2세대 동주민센터 운영방식과 정책적 모순점이 있다. 지속된 저성장 기조는 복지서비스의 수요를 빠르게 증가시켰으며, 각종 선거공약을 통해 도입된 각종 사회정책은 국가 및 지방자치단체의 재정에 매우 큰 부담으로 작용하게 되었다. 특히 2008년 금융위기 이후 폭증한 공공부문의 부채문제는 지방자치단체의 재정능력을 현저하게 떨어뜨렸다. 이와 같은 전반적 정책과 환경의 변화는 일차적으로 동주민센터의 통폐합 및 기능재조정을 통한 효율성 확보(2008년 서울시의 동사무소 통폐합)를 통한 노력으로 나타났다. ‘찾아가는 동주민센터’ 변화로 상징되는 서울시 로컬 거버넌스 세대별 특징은 다음의 표와 같이 요약 정리될 수 있다.
본론(2) 찾아가는 동주민센터, 2015
‘찾아가는 동주민센터ʼ 사업은 동행정의 개선이라는 1차원적 관점만으로 이해될 수 없으며, 반드시 다각적인 정책관점으로 이해될 때에만 정책의 다층성이 드러난다. 본 논문의 ‘찾아가는 동주민센터ʼ는 ① 공공부문혁신 ② 공동체성 회복 ③ 문제해결의 플랫폼의 3가지 차원에서 의미 있는 제도개편이라고 정의하고, 각각의 시각을 서울의 대안적 로컬 거버넌스 모형의 구성요인으로서 인식하고자 한다.
1. 혁신으로서의 찾아가는 동주민센터
혁신이란 이전과는 다른 새로운 접근방식, 혹은 새로운 문제해결의 방법을 의미한다. 보다 넓은 의미에서의 혁신은 기존의 제도 및 경험 그리고 이해당사자의 범주를 넘어서는 새로운 요인의 적극적 수용을 의미한다. 구체적으로 찾아가는 동주민센터 사업은 동주민센터라는 물리적 공간 내에서 행정, 복지, 보건, 마을공동체 등 지역과 동네를 대상으로 하는 사업 및 활동을 유기적으로 통합하고, 각 부문별 경계를 허물어 효율적인 서비스의 제공을 주요 목표로 한다. 기존의 행정방식과 구별되며, 이런 방식으로 유지, 발전되는 지역은 일종의 마을, 혹은 복지의 생태계를 구성하게 되며, 이 생태계는 ‘항상성’을 가지고 자율적 문제해결 기제의 지속성을 확보하게 될 것으로 기대된다.
2. 공동체성 회복의 기제로서 찾아가는 동주민센터
서울연구원(2014)의 연구에 의하며, 2000년대 이후 서울은 매우 급격한 인구사회학적 변화를 겪고 있다. 서울시민들은 상대적으로 이주율이 높으며(동경의 3배수준), OECD기준 세계 1위인 한국의 자살율의 문제에서 서울시는 자유롭지 않다. 또한 세계에서 가장 낮은 수준의 출산율과 최고수준의 노년인구층 증가율 또한 서울의 변화를 규정하는 매우 중요한 요인이다. 한편 경제적 양극화와 청년층의 상대적 빈곤화 그리고 정치적 이념적 대립은 서울뿐 아니라 한국의 현재를 규정짓는 사회적 현상으로 빈번하게 지적되고 있다.
서울시가 가지고 있는 딜레마는 여기에서 출발한다. 1000만명의 인구는 매우 다양한 선호를 바탕으로 다양한 갈등과 경쟁을 만들어내고 이는 필연적으로 공동체의 해체를 촉진시킨다. 시민의 공민권과 자유로운 선택의 영역이 확대된 민주주의 체제 내에서는 과거와 같은 행정의 권위를 통한 공동체의 유지는 불가능하다. 따라서 2015년의 서울은 점점 다양해지는 시민들의 이해관계를 조정할 수 있는 역량을 갖추는 것이 필수적이다. 서울시의 동주민센터 개편은 이러한 딜레마의 혁신적 극복노력으로서 또한 가치를 가진다. 2014년 서울시의 동주민센터는 주민들이 스스로 공동체를 구성해나갈 수 있도록 지원하는 동시에 행정서비스의 전달과정을 통해 새로운 관계를 형성해나갈 수 있도록 돕는 지역 공동체의 네트워크 허브로 정의될 수 있다.
3. 새로운 문제해결 플랫폼으로서의 찾아가는 동주민센터
ICT의 발전을 기반으로 개인들의 관계가 온라인에서 무한대로 확장되는 지금 시장의 영역에서 플랫폼에 대한 관심은 매우 높아지고 있다.
마을공동체 형성을 담당하는 주민센터 내 활동가들에게는 지역의 주민들 중 마을의 리더를 발굴하고, 주민들 간의 연계를 강화하여 시스템이 놓치고 있는 잠재적 복지수요자들을 지역 내에서 찾아낼 수 있도록 지원하는 기능이 부여된다. 마을활동가들 및 전문가들에 대한 동주민센터 내에서의 역할부여는 지금까지의 공공서비스 제공 및 동주민센터 기능과는 전혀 다른 새로운 공공부문의 문제해결 플랫폼 구축이라는 점에서 매우 큰 의미를 가진다. 새로운 플랫폼은 ‘문제발생 혹은 민원제기-공무원 중심의 해결방안 모색-행정의 개입 혹은 무관심’의 과정으로 정의될 수 있는 지역문제해결의 기제를 변화시키는 것을 목적으로 한다. 이러한 플랫폼은 지역의 문제에 대한 자치적이고 자율적인 문제해결이 가능하게 하며 동주민센터는 지역사회로부터 유기된 행정기관이 아니라 지역의 정보와 사람, 문화와 여가가 모이는 지역사회의 네트워크 허브로서 기능하게 될 것으로 기대된다.
결론
우연성 속에서 기회를 찾아내고, 정책요인들 사이의 우연한 조화를 발견하는 것은 여전히 개인의 역량에 맡겨져 있음은 부정할 수 없다. 또한 본 논문이 주장하는 것과 같이 ‘찾아가는 동주민센터ʼ의 출범에 우연성의 개입이 많다고 하더라도 제도개편의 결과를 만들어 내는 것 역시 제도를 운영하는 개개인들의 몫이라고 할 것이다. 서울시 내 공동체주의 확산의 우연한 결과, 혹은 의도하지 않은 제도적 산출이 ‘찾아가는 동주민센터ʼ라 할지라도 그 운영의 결과와 성과까지 우연의 영역에 맡겨놓을 수는 없기 때문이다.
※ 위 내용은 한국지방자치학회 학술대회에서 지체된 혁신: <서울시 동주민센터 개편원인에 대한 탐색적 연구>라는 주제로 이주헌 서울시립대학교 교수가 발표한 내용을 정리한 것입니다.
