지난 호에는 공공재정 관리에 있어 지켜야 할 원칙 내지는 추구해야 할 가치로서 민주성(재정민주주의), 효율성(재정성과주의), 건전성(재정건전주의)을 제시했다.

이번 호에서는 세 원칙 중 첫 번째로 민주성에 대해 상세히 논하고자 한다. 대의제 민주주의 국가에서 재정민주주의는 정부의 재정 운용에 대한 민주적 통제를 의미하며, 이를 다시 세분하면 결정상 민주적 통제, 집행상 민주적 통제, 내용상 민주적 통제로 나누어볼 수 있다.1 

(1 재정민주주의에 대한 자세한 설명은 필자의 《대한민국 공공재정론》 제5장 제2절을 참고하기 바란다.)

예산의 결정과 재정민주주의(결정상 민주적 통제)

재정민주주의는 1차적으로 재정의회주의로 설명된다. 재정의회주의는 수입 측면에서 “대표 없이 과세 없다”, 지출 측면에서 “정부는 의회의 승인이 없이는 국고로부터 어떠한 자금도 인출할 수 없다”는 것을 의미한다. 대통령제든 내각제든 정부 형태를 떠나 현대국가에서 재정의회주의는 제도적으로는 상당 부분 정착된 것으로 평가된다. 다만 실질적인 재정민주주의로까지 나아가려면 2가지 점에서 개선이 필요하다.

첫째는 의회 재정권 행사의 실질적 보장을 어떻게 할 것인가이다. 의회의 권한이 아무리 강하더라도 부여된 권한을 행사할 수 있는 역량이 부족하다면 의회의 재정통제권은 형해화되고 만다. 이를 막기 위해 의회는 자체 정책역량과 정보생산역량을 키워야 한다. 의회 스스로 재정 운영의 기본 방향이나 재정정책의 목표, 우선순위 등에 대해 판단하려면 고도의 정책 능력이 필요하다. 또한 정부와 의회 간 정보 비대칭하에서는 정부가 제공하는 정보만으로는 제대로 된 정책 능력을 발휘할 수 없다는 점에서 의회 스스로 정보를 생산할 수 있는 능력도 중요하다.

둘째는 대리인인 의회 권력은 누가 어떻게 통제할 것인가이다. 예산 결정 과정에서 주인인 국민과 대리인인 정치가 사이의 정보 비대칭은 대리인의 행위를 효과적으로 감시하고 통제하는 것을 방해한다. 그 결과 공적 업무를 위탁받은 대리인이 공적 자원을 사적 이익을 추구하는 데 활용하는 ‘내부성(internality)’이 발생할 수 있다.2 정치인의 공공정책에 대한 시계가 근시안적이고 사후 집행에 대해 책임을 지지 않으므로 정책의 비용과 효과가 왜곡될 수 있다는 점도 간과할 수 없다. 대규모 재정사업의 타당성은 수십 년의 사회적 비용과 편익을 고려함으로써 비로소 제대로 평가될 수 있는데, 정치인들은 자신의 임기 중에 발생하는 비용과 편익에만 집중하는 경향이 있다. 이 문제에 대한 최근의 해법은 예산심의과정을 투명하게 공개하고 시민들이 예산결정 과정에 참여하도록 하는 것이다. 독립재정기구에 의한 객관적인 분석도 정치의 한계를 보완하는 중요한 요소가 된다.

(2 내부성의 발현 형태는 쪽지예산, 선심성 예산, 이익집단과의 결탁(철의 삼각, Log-rolling), 재정 포퓰리즘 등 다양한 유형으로 나타날 수 있다.)

예산의 집행과 재정민주주의(집행상 민주적 통제)

재정민주주의는 의회가 결정한 예산계획이 현장에서 충실히 집행되는 것을 기본 전제로 한다. 아무리 잘 결정했더라도 결정과 집행의 괴리가 크다면, 결정권의 의의는 상당 부분 퇴색될 수밖에 없다. 그러한 점에서 예산집행에 대한 통제는 재정민주주의의 중요한 한 축이 돼야 한다. 의회의 집행통제권은 1차적으로 정부의 재정지출을 통제하기 위한 각종 절차적 규범을 통해 확보된다. 이를테면 의회의 사전의결 없이는 어떠한 자금도 집행될 수 없으며, 모든 수입과 지출을 빠짐없이 기록해야 하며, 모든 수입금을 국고에 납부해야 하며 이를 직접 사용해서는 안 된다. 또한 회계연도를 명확히 구분해 자금을 운영해야 하며, 국회에서 의결한 한도액을 초과하여 집행할 수 없고 국회에서 확정된 예산을 목적 외로 사용할 수도 없다.

다음으로 집행 결과의 국회 보고와 결산심사, 감사원의 회계검사 및 집행 모니터링도 민주적 통제의 중요한 장치가 된다. 현대 재정국가는 정부의 예산집행에 대한 책임성 확보를 위해 의회에서 매년 결산에 대해 심사하는 절차를 두고 있다. 의회는 결산심사를 통해 정부가 입법부의 의도대로 집행했는지, 예산 승인의 부대조건들을 충실히 따랐는지, 국민이 부담한 재원이 낭비 없이 적절하게 사용됐는지 등을 확인한다. 국회의 결산심사가 충실히 이루어지기 위해서는 광범위하고 정확한 회계정보와 재정통계의 뒷받침이 필수적이다. 재정정보의 신뢰성과 투명성 확보는 재정민주주의 실현을 위한 기초라고 할 수 있다.

나아가 정부가 집행계획을 변경할 때는 의회에 보고하도록 하고, 중요한 사항에 대해서는 사전 승인을 거치도록 하는 것도 예산집행의 책임성 확보를 위해 긴요하다. 정부로부터의 독립적인 감사기관에 의한 재정감사 결과의 의회보고 역시 재정민주주의의 중요한 구성 요소이다. 우리나라의 감사원은 대통령 소속이지만, 국회는 감사원으로부터 결산 검사 결과를 매년 보고받고 있으며, 필요한 경우 감사를 청구할 수 있다.

예산의 배분과 재정민주주의(내용상 민주적 통제)

재정민주주의는 예산의 결정과 집행의 절차에 대한 민주적 통제만으로 확보되지 않으며, 최종적으로는 예산을 어떻게 배분할 것인가에 의해 좌우된다. 예산 배분은 사회문제의 해결이나 공적 과제의 수행을 위한 핵심 수단으로서 법률과 예산이라는 실체적·내용적 규범체계에 의해 그 구체적 내용이 결정된다. 그렇다면 어떻게 배분된 예산을 민주적이라고 할 수 있을까? 시장적 배분 방식은 공정한 결과는 물론, 때로는 공정한 경쟁도 보장해주지 못한다.

그 결과 인간다운 생활이나 경제활동을 위한 최소한의 소득이나 자산 획득에 실패한 사회경제적 약자가 발생할 수밖에 없다. 더 큰 문제는 이러한 경제적 불평등이 심화하고 구조화·고착화되면 공동체의 갈등과 분열로까지 이어진다는 것이다. 그런 점에서 재정민주주의의 실질적 내용은 시장적 배분으로부터 시민사회를 보호하고 공동체를 건강하고 지속 가능한 사회로 만드는 것이라고 할 수 있다. 다른 말로는 공동체 연대를 강화하고 사회 통합력을 제고하도록 하는 것이다.

재정은 돈이 돌게 하는 것으로 공동체의 부(wealth)를 증가시키는 것도 목적으로 하지만, 재정민주주의를 추구하는 의회는 누구한테 배분하는 것이 사회적으로 공정하고 공동체의 통합과 지속 가능성을 위해 바람직한지도 살펴야 한다. 대한민국 헌법에서도 이와 관련해 장애인이나 여성·노인·청소년 등 근로 능력이나 근로 기회가 없는 사회적 취약계층의 배려, 중소기업·농어업의 보호·육성, 지역 간 균형발전을 위한 지역경제 육성 의무 등을 규정하고 있다.

물론 사회경제적 약자에 대한 국가의 보호 의무 범위, 즉 개인과 기업에 대한 국가의 지원 대상과 범위를 어느 수준에서 정할 것인지는 사회적 합의를 통해 결정돼야 하는데, 대의제 국가에서는 의회의 대표자들 간의 집합적 의사결정이 그 역할을 대신한다.